Бюджетное планирование

Стратегическая форма индикативного планирования предполагает еще более глубокое согласование интересов субъектов всех уровней национальной экономики. Особенностью данной формы ИП является значительное расширение временного горизонта индикативных планов и максимальная их интеграция с долгосрочной общенациональной экономической политикой. Важнейшая функция ИП – концентрация и реализация стратегических планов и национальных программ и проектов и обеспечение сбалансированности динамики всей экономики, взаимодействия технологических укладов.

На базе индикативного  планирования создается действенный механизм обеспечения согласия в обществе относительно целей и ориентиров социально-экономического развития страны. Правительства воздействуют в рамках ИП на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия прямых решений и выдачи указаний. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна выявляться оптимальная схема предполагаемого экономического роста. Можно утверждать, что основной функцией индикативного планирования являетсяинформационно-ориентирующая, которая одновременно выступает и как мотивационная функция.

Индикативный план предусматривает  разные степени воздействия со стороны  государства на частные предприятия  и на предприятия государственного сектора. Этот порядок при всей неотработанности пока механизма прогнозирования  и планирования существует и в  России. Например, согласно Федеральному закону РФ "О государственном  прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. правительство Российской Федерации одновременно с представлением проекта федерального бюджета должно особо представлять Государственной Думе намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики. Теперь это реализуется путем представления плана развития государственного и муниципального секторов экономики.

Однако было бы неправильным превращать индикативный план применительно  к государственному сектору в  аналог централизованного государственного плана, составлявшегося в советское  время. Индикативные планы не должны сковывать предпринимательскую  инициативу государственных предприятий, они призваны влиять на нужные результаты преимущественно через мотивацию  предприятий и договорные механизмы. Информационно-ориентирующая и мотивационная  функции индикативного плана  — мощный ресурс управления экономическими агентами в рыночной системе координат. Это свидетельствует о наличии  больших преимуществ у индикативных планов перед планами директивными. В то же время план предусматривает  прямые вложения бюджетных ресурсов в реализацию социальных национальных проектов, в обеспечение обороноспособности страны и в решение других стратегических задач.

По временнoй протяженности  индикативные планы разделяются  на среднесрочные (на период 3-6 лет) и  краткосрочные (годичные). Взаимосвязь  между ними понятна: годичные планы  являются конкретизацией среднесрочных  индикативных проработок, и они отличаются большей детализацией параметров, а  также меньшим разбросом интервально  устанавливаемых индикаторов. В  условиях усиления глобальных взаимосвязей в мире возникает потребность  в прогнозах и планах большего горизонта. Поэтому именно среднесрочные (а не годовые) индикативные планы  становятся основной, системообразующей  точкой реализации стратегических планов. В едином режиме со среднесрочными индикативными планами должны разрабатываться  и уточняться наборы федеральных  целевых программ, а также региональные индикативные планы и целевые программы. Все эти проектировки должны осуществляться в режиме постоянного взаимодействия с корпорациями, предприятиями.

Разработка индикативных планов не может вестись изолированно от процессов бюджетирования. Известно, что в России федеральные бюджеты, как и бюджеты субъектов федерации, до сих пор в основном разрабатывались в режиме годичного цикла. В этих условиях все программы и планы с государственным участием получали ресурсное обеспечение в привязке к технологиям принятия годовых бюджетов, что во многом обесценивало среднесрочные программы и планы. В большинстве стран мира ныне бюджетные разработки делаются в расчете на двух-, трехлетние взаимопереходящие циклы. Причем принято разделять бюджет на две части – на оперативную и капитально-инвестиционную, что делается ради обеспечения приоритетности и стабильности долговременных инвестиционных расходов. В России также наметились в организации бюджетного процесса перемены. Согласно принятому Правительством РФ 15 апреля 2004 г. решению бюджет на каждый очередной финансовый год должен быть составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Это, с одной стороны, призвано обеспечивать преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. С 2008г. вводится практика трехлетнего бюджетного планирования.

Особо хочется обратить внимание на органическую взаимосвязь разработки и реализации индикативных планов с  механизмами формирования и осуществления промышленной политики страны. Мы выделяем промышленную политику из всей совокупности форм и разновидностей политики государства по развитию национальной социально-хозяйственной системы в силу того, что именно она концентрированно выражает инновационно-созидательные возможности стратегической линии государства. И в этой связи на приводимой далее схеме (рис. 2.1) взаимосвязей индикативных планов с другими компонентами механизма стратегического развития промышленная политика изображена как политика инновационно-промышленная.

Рис.1. Взаимосвязи индикативных планов с другими компонентами механизма стратегического развития страны

Активная промышленная (инновационно-промышленная) политика означает высокую готовность общества к восприятию новых технологических  возможностей и обеспечение всякий раз наиболее точных и социально приемлемых решений относительно приоритетов на будущее. Национальные проекты и программы становятся одновременно и обоснованными в социально-экономическом смысле, и насыщенными наиболее прогрессивными научно-технологическими решениями. Соответственно, повышается социальная обоснованность и научно-технологический уровень конкретных целевых программ.

Среднесрочные индикативные планы благодаря их оплодотворению идеями социально-экономической и  инновационно-промышленной политики превращаются в мощный фактор повышения наукоемкости всего процесса социально-экономического развития. А это становится устойчивой базой структурных сдвигов, обеспечивающих нарастание в каждом цикле общественного  воспроизводства доли добавленной стоимости в объеме совокупного продукта.

Непосредственное воплощение национальной долговременной стратегии  и индикативных планов в делах  по социально-экономическому развитию страны происходит (как показано на рис. 3.1) через действие корпораций (предприятий), через федеральные целевые программы, а также через региональные индикативные планы и целевые программы. Причем и корпорации (предприятия), и региональные структуры являются при изложенном подходе также активными участниками  самого творческого формирования индикативных планов федерального уровня.

Успех индикативного планирования и систем программирования социально-экономического развития в решающей степени определяется способностью правительств интегрировать  стратегические подходы отдельных  экономических агентов вокруг общенациональных целей и интересов.

Государственное планирование – это не только макроэкономический прогноз и не просто совокупность мер промышленной и региональной политики, а прежде всего процесс  общественного обсуждения условий  нового выбора для экономики и  общества в целом, это процесс  достижения согласия по поводу перспектив между фирмами, гражданами и правительственными инстанциями.

Индикативное планирование реализуется в условиях функционирования рынка и одновременного функционирования предприятий и организаций государственной, частной и смешанной форм собственности. С помощью такого планирования осуществляется реализация конкретных общенациональных задач (экономический рост, борьба с  бедностью, обеспечение полной занятости  и т.д.). В развитых странах этот метод использовался и используется сейчас, конечно, имея свою специфику.

Данное направление в  России, реализуется с большими трудностями  и противоречиями, испытывая противодействие  со стороны большого числа политиков  и некоторых научно-теоретических  школ, которые весьма своеобразно  трактуют принципы либерально-рыночного  хозяйствования. Реальная общемировая  практика игнорируется противниками индикативного  планирования, и в отношении индикативного  планирования создаются нередко  красочные мифы, не имеющие ничего общего с действительностью. Представляется полезным остановиться на наиболее важных из них.

Миф первый: "Индикативное планирование не отличается от директивного. Утверждение федеральным законом индикативного плана невозможно, так как рыночной экономике не свойственно директивное планирование".

На самом деле индикативное планирование служит достижению долгосрочных целей экономического развития страны методами косвенного воздействия на предприятия и не имеет ничего общего с социалистическим директивным  планированием, когда спускаемые сверху планы безальтернативны и приравниваются к приказу. Индикативный план, не сковывая инициативы частного бизнеса, помогает определять общий курс управления предприятиями, информируя руководство и плановые подразделения о потенциальном  спросе, положении дел в смежных  областях, состоянии рынка рабочей  силы и т.д. Без такого плана сложно обосновать направления и размеры инвестиций. В процесс составления плана под эгидой специально создаваемых правительством или президентом страны, управляющих органов вовлекаются многие предприятия, другие независимые субъекты, региональные и местные власти, общественные организации. В промышленно развитых странах в этих целях при специальных органах по стратегическому планированию создавались межведомственные комиссии (например, во Франции — Комиссия по модернизации).

Применительно к индикативным планам очень важно оценивать, "достигнуты или не достигнуты цели, поставленные в них". Плановые показатели выступают  в качестве экономических индикаторов  – носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры. Обычно создаются соответствующие  подразделения, в функции которых  входят постоянный мониторинг динамики фактических показателей и их сравнение с индикативными показателями. При отклонении фактических результатов  от намечавшихся проводится анализ причин этого, и при необходимости принимаются  меры для корректировки планов. Ядром  анализа, прогнозирования и планирования являются модели "затраты–выпуск" или межотраслевые балансы производства и распределения продукции.

Миф второй: "Индикативное планирование противоречит бюджетному законодательству Российской Федерации".

На самом деле индикативное планирование ни в какой степени  не противоречит бюджетному законодательству, поскольку функции индикативного  планирования шире задач обслуживания бюджетного процесса. В промышленно  развитых странах индикативный план разрабатывается либо совместно  с бюджетом, либо предшествует ему. В российской практике процесс разработки годового бюджета на основе трехлетнего  прогноза развития экономики был  до сих пор основным и единственным инструментом регулирования экономических  процессов.

Реализация программно-целевого подхода предполагает более четкое целеполагание для проводимой экономической  политики, ориентированной на достижение конкретных экономических результатов  с точки зрения как темпов экономической  динамики, так и ее структурного наполнения и качества. При таком  подходе экономические реформы  должны рассматриваться не как самоцель, а как инструмент достижения вполне конкретных результатов экономического прогресса. Важно здесь ориентироваться  на принцип движения от общего к  частному — от общенациональных приоритетов  экономического развития и стратегических целей деятельности правительства  к целям и задачам субъектов  бюджетного планирования и реализуемым  ими целевым федеральным и  ведомственным бюджетным программам на трехлетнюю перспективу.

Миф третий: "Экономические индикаторы как основные составляющие индикативных планов являются только вспомогательными инструментами для разработки прогноза экономического развития".

Напротив, прогноз как  более ранняя фаза разрабатывается  для обоснования обобщающих показателей  индикативных планов. Индикатор является центральным понятием системы индикативного  планирования. Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные  механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать  и развиваться в направлении  реализации общенациональной цели (например, применительно к настоящему периоду  – задача удвоения ВВП за десятилетие). Индикатор в рамках индикативного  плана носит векторный, направленный характер. Индикаторы могут иметь  предельные пороговые (минимальные  и максимальные) уровни. При этом особое место занимает определение  и использование пороговых значений, призванных сигнализировать о приближении  критического состояния объекта  управления и необходимости изменения  стратегии его развития.

Дальнейшее влияние на объект управления осуществляется при  помощи регуляторов — особых механизмов поддержания оптимального функционирования процессов. Регулятор является механизмом реакции на значение индикатора. Процесс  управления строится на мониторинге  факторных показателей (регуляторов), их анализе с учетом влияния на целевой показатель (индикатор), прогнозе возможных изменений регуляторов, условий развития объекта управления, оценке альтернативных вариантов решения  при выборе наиболее эффективных  вариантов.