Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздері

Түркияда жергілікті өзін-өзі басқаруды негізгі әкімшілік-аумақтық бірлікте (илах) орталық билік өкілдері (вали) жүзеге асырады, бірақ сонымен қатар сайланған Бас кеңес пен оның атқарушы органы - Энджомендері бар. Қалалар мен елді-мекендерде бір жағынан ила өкілі болып келетін муниципалды кеңестер, ауылдарда қарттар кеңесі мен староста сайланады.

Ал, ЕҚЫҰ төрағалық ететін Финляндияда мысалы, жергілікті өзін-өзі басқаруды президент тағайындайтын губернатор (ляни) жүзеге асырады.

Әзірленген заң жобасы "Нұр Отан" ХДП-ның "Қазақстанның гүлденуі мен қазақстандықтардың игілігі  үшін" атты халықтық платформасының басты ережелеріне сәйкес келеді [10].

Заңды қабылдау конституциялық нормаларды іске асыруға, жергілікті өзін-өзі  басқару қызметі мен ұйымдастырылуының  заңнамалық негіздерін құруға рұқсат береді, жергілікті мәндегі мәселелерді  шешуге жаңа серпін береді.

2.2 Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі  басқарудың құқықтық негіздерінің дамуы

Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздерінің дамуын зерттеуден бұрын әлемдік тәжірибені зерттеу барысында басқару мен өкілеттіктерді орталықтан алу шарасы үшін қандай да бір жетілген модельдің жоқ екеніне көз жеткізуге болады. Бір мемлекет үшін қолайлы модель, келесілер үшін мүлдем тиімсіз болуы ықтимал. Әлем тәжірибесінен жергілікті билік органдарының құзыретіне қаржыларды бөлу үш түрлі үлгінің шеңберінде жүзеге асатынын көруге болады. Біріншісінде салық түсімдері орталық үкіметке аударылады. Бірақ мұндай жағдай басқару деңгейлері арасында табыстарды тең бөлудің нәтижесіне кедергі жасауы мүмкін. Сондықтан да бұл мемлекеттің ресурстарын ұлғайтудың тиімді әдісі емес. Сонымен бірге экономиканы қаржыландыруға барлық жергілікті шаруашылықтар тең жағдайда қатыса алмай қалулары да мүмкін. Мұндай жүйе бұрынғы Югославияда орын алған еді. Екіншісі салықтық өкілеттіктер мен міндеттерді бөлу орталық үкіметтің құзырында болуын көздейді. Бұл үлгіде үкімет жергілікті бюджеттерден түскен қаржыны арнайы салықтың көмегімен кері гранттар мен трасферттер түрінде қайта бөледі. Осы үлгінің басты кемшін тұсы - алынатын салықтар көлемі мен оларды жұмсау арасындағы байланыс бұзылады. Табыстар мен шығындарды осылайша бөлу бұрынғы Кеңес Одағында және Венгрияда қолданылды. Үкімет тарапынан төменгі тұрған бюджеттерге гранттар бөлу Франция, Италия, Нидерланды сияқты индустриясы дамыған елдерде әлі күнге дейін бар. Үшіншісі жергілікті басқару органдары салық салу мәселесінде құқықтары мол болатынын көрсетеді. Осылайша, аумақтық бірліктердің қаржылық дербестіктері нығая түседі [11].

Мемлекет күрделі жүйелік  бірлік болып табылады. Ол қоғамдық өмірдің барлық жүйесін біртұгас біріктіруді және ұйымдастыруды  қамтамасыз етеді, сондай-ақ адамдардың  іс-әрекетін де реттейді. Материалдық, қаржылық, ұйымдастырушылық және баска да ресурстарды пайдалана отырып, мемлекет өндірістің ұйымдастырылуына, экономикалық реформалар мен қоғамдағы саяси өзгерістерге сәйкес әлеуметтік процестердің дамуына мүмкіндік жасайды.

Еліміздегі басқару  функциясына ендігі жерде біртіндеп  өзгерістер ене бастайды. Бұл еліміздегі демократияландыру бағытындағы  соңғы өзгерістерден байқалған  нышан. Осыған орай, елімізде әр түрлі  әдістемелік негізді қалайтын шаралар  өткізіліп те жатыр. Соның бірі ретінде Қазақстан Республикасы Үкіметі және Қазақстан Республикасы Стратегиялық жоспарлау агенттіп Еуропалық ТАСИС сараптау қызметімен бірлесе отырып, мемлекеттік функцияларды орталықсыздандыру мәселелері бойынша өткізген семинарлары ерекше атап өтуге тұрарлық. Қазірде Қазақстанда мемлекеттік функцияларды орталықсыздандырудың  өзіндік нұсқасын жасау басты мақсат болып отыр. Өзінің функциясы жағынан орталық атқарушы органдар шектен тыс ауқымды жұмыстарды атқарады. Сол себепті орталықсыздандыру процесінде елдің өзіндік ішкі ерекшеліктері ескеріле отырып, мемлекеттік функцияларды орталықсыздандыру мәселелерін біртіндеп жүзеге асыру қажет екендігі алға тартылуда. Орталықсыздандырудың  саяси, құкықтық және қаржылық астарларын талқылау барысында Қазақстандағы жергілікті басқарудың даму принциптері мен басымдықтарын айқындау бойынша ұсыныстар жасалыну үстінде. Орталық және жергілікті атқарушы органдардың функциялары мен өкілеттіктері нақты белгіленбегендіктен, екі арадағы пайда болған қарым-қатынас мәселелеріне ерекше назар аударылып келеді. Трансформация (өзгеру) процесінің теориялық-әдістемелік негіздемесінің қажеттілігі және аймактық шаруашылықтың тұрақты дамуы - аумақтық басқаруды ұйымдастырудың кешенді сипатымен анықталады. Даму диалектикасы нарықтық қатынастар жүйесінде, оның қандай да түрінде болмасын әлеуметтік-экономикалық жүйе, эсіресе аймақтық менеджмент орталықтандыру мен орталықсыздандырудың  ұғымды арақатынастарына негізделетінін айғақтайды. Аймақтың негізгі мүддесі халықты әлеуметтік-экономикалық қамтамасыз етуде олардың талаптарын қанағаттандыру болып табылады. Ол аймақтың экономикалық дамуымен, материалдық, еңбек, қаржы, ақпараттық, инновациялық-инвестициялық ресурстар қатынасы ұдайы өндіріс жүйесімен байланысты [12].

Қазақстан егемендігін алғаннан бері көптеген институционалдық сипаты бар мәселелермен кездесті. Оның жағдайы халықаралық қатынастар субъектісі ретінде республикадан халықаралық кеңістікте өз орнын табуға көмектесетін саяси және экономикалық теңестіруді талап етуде. Осы тұсынан келсек, демократиялық дамудың ең маңызды мәселелерінің бірін қарастыру қажет болады, дәлірек айтсақ — транзитті қоғам жағдайында билік органдарын орталықсыздандыру мәселесі. Осыған байланысты орталықсыздандыру мәселесіне теориялық қорытынды беру, әлеуметтік субъектілер мен институттар арасындағы қарым-қатынасты Қазақстанның саяси жүйесіне қолайлы болатындай етіп жасау маңызды. Қазіргі кезде еліміздің әлеуметтік-экономикалық, саяси, мәдени өміріндегі алғышарттар пайда болды және олар билік органдарын орталықсыздандырудың негізі бола алады. Орталықсыздандыру түсінігіне көптеген анықтамалар бар. Соның ең басты екеуін келтіруге болады.

1. Орталықсыздандыру - басқару функцияларын орталықтан жергілікті билік органдарына беру, жоғары тұрған органдардың есебінен төменгі билік органдарының өкілеттіліктерін кеңейту.

2. Орталықсыздандыру - орталықтандыруға қарама-қарсы басқару жүйесі, яғни жергілікті әкімшілік органдар мен қоғамдық өзін-өзі басқару мекемелерінің билік өкілдіктерін кеңейту.

Орталықсыздандыру түсінігінің әр түрлі анықтамасымен бірге оның түрлі формаларының бар екенін жоғарыда атап өткенбіз. Қазақстан Республикасы Стратегиялық жоспарлау агенттігінің мемлекеттік функцияларды орталықсыздандыру Концепциясының жобасында осы мемлекеттік функцияларды орталықсыздандырудың екі формасын бөліп көрсетеді: бөлшектеу және деволюция. Билікті бөлшектеу деп иерархиялық басқару жүйесінің күшін сақтай отырып, мемлекеттік биліктің басқару функцияларын осы жүйе бойынша төменгі билік органдарына берумен байланысты процесті айтады. Оны «әкімшілік орталықсыздандыру» деп те атайды. Билікті бөлшектеу басқарудың әкімшілік астарына да қатысты және оның орталық және орталық емес басқару органдары арасында функцияларды иерархиялық бөлуді қайта қалыптастыру сияқты мақсаттары бар. Орталықсыздандыру саяси жагынан (саяси орталықсыздандыру) шешім қабылдау құқығын жергілікті басқару органдарына беруді білдіреді. Оның құқықтық жүзеге асуы жергілікті басқаруды білдіреді. Деволюция (міндеттерді табыстау) жергілікті басқару органдарына шешім қабылдауға және дербес қаржылық, басқарушылық іс-әрекет жүргізуге құқық беру [13].

Халықтың тұрғын үй, коммуналдық  қызмет, жеке бас қауіпсіздігі, әлеуметтік қамтамасыз етілу сияқты күнделікті тұрмыстық мәселелерін мемлекеттік және жергілікті басқару органдары шеше алады. Көптеген елдердің тәжірибесі көрсетіп отырғандай, халық сайлаған жергілікті басшы олардың алдында жауапкершілік сезініп, күнделікті тұрмыста кездесетін мәселелерді тиімді шешеді. Оған қоса оның болашақта қайта сайлануы осыған байланысты. Халықгың белсенділігі артады, олар өздеріне қатысты мәселелердің сапалы, уақытында шешілуіне деген сенімдері молая түседі. Осындай жүргізілген экспериментке жасалған талдау қорытындылары кейбір олқылықтарды көрсетті. Мәселен, онда:

-   жергілікті бюджеттер қалай қалыптасатыны анықталмаған. Село және кент бюджеттерінің бекітілген табыс көздері жоқ, олар аудан мен облыс бюджеттерінің бұрынғысынша бір бөлігі болып қалып отыр. Сондықтан сайланған әкім қандай да болмасын шешім қабылдауға қауқарсыз;

-   әкімнің жергілікті халық алдында есеп беруі анықталмаған;

-   әкімдерді сайлау екі жылға анықталғанымен, оларды қайта сайлау тетіктері нақтыланбаған;

-   сайлаушылар мен сайланушылар пропорциясыңда да алшақтықтар жеткілікті;

-   осы сайлауға саяси партиялардың  қатысу мүмкіндіктерінің жоқтығы және т.б.

Енді осы жергілікті шаруашылықгы басқарудың мәселелеріне сатылап келсек. Жергілікті басқаруды жетілдіруде басты проблема қаржымен байланысты. Жергілікті бюджеттердің табыс көздерін анықтау, оларды жұмсау, басқару деңгейлері арасында өкілеттіктерді бөлу мен олардың қаржылық мәселелерін шешу барысында бюджетаралық қатынастар мәселесі  туындайды. Елімізде бюджетаралық қатынастарды заңды түрде реттеу "Бюджет жүйесі туралы" алғаш қабылданған Заңнан басталды. Бұл заң жергілікті бюджеттердің республикалық бюджетке тәуелсіз екендігін анықтап, төменгі деңгей бюджеттерінің қалыптасу процесіне жоғары органдардың араласуына тыйым салды, сондай-ақ жергілікті бюджеттерде қалған артық қаржыларды республикалық бюджетке алуды заңсыз деп жариялады. Жергілікті билік органдарына өздерінің қаржыларын пайдалану құқығы және кейін "Қазақстан Республикасының жергілікті өкілетті және атқарушы органдары туралы" (желтоқсан, 1993 ж.) қабылданған заңға сәйкес жергілікті билік органдары – мәслихаттарға жергілікті бюджетті қарау және бекіту құқығы берілді. Аталған заңның жергілікті бюджеттердің тәуелсіздігі туралы жариялағандығына қарамастан, бюджеттің барлық деңгейі иерархиялық жүйе құрап, бюджетаралық қатынастар экономикалық емес, империкалық сипатта дамыды. 1996 жылы "Бюджет жүйесі туралы" жаңа заң қабылданып, 1998 жылы оған елеулі өзгерістер енгізілді. 1999 жылы сәуірде кезекті қабылданған "Бюджет жүйесі туралы" заң бюджет жүйесін қайта қалыптастырды.

Қазір елімізде 2005 жылдың 1 қаңтарынан бастап күшіне енген Бюджет кодексінде "Бюджетаралық қатынастар және түсімдер мен шығыстарды бюджет деңгейлері арасында бөлу" деп аталатын бөлімінің 38-бабында "жоғары тұрған және төмен тұрған бюджеттердің бюджет процесіндегі қатынастары бюджетаралық қатынастар болып табылады" деп берілген қысқаша анықтама осы проблеманы толық сипаттамайды. Оны былайша толықтыруға болады: бюджетаралық қатынастар - бұл тұрақты немесе ұзақ мерзімді негізде шығындарды және бюджет табыстарын республикалық, облыстық, аудандық бюджеттер арасында ажыратуда, орталық және аймақтық салықтарды заңды негізде бекітуді анықтауда, бюджеттік реттеу бойынша жоғары тұрған бюджеттен төменгі деңгейдегі бюджеттерге қаржыларды қайта бөлуде, шешімдер қабылдауға байланысты туындайтын шығындар мен залалдардың орнын толтыруда, қайтарылмайтын негізде дотация, субвенция, субсидия және уақытша ақшалай көмек беру формасында қаржы бөлуде, биліктің эр түрлі деңгейлері мен әр түрлі аумақтардың бірдей деңгейдегі биліктерінің шығындарын қаржыландыруға қаржыларды біріктіру барысында мемлекеттік және жергілікті билік органдары арасында пайда болатын экономикалық-құқықтық қарым-қатынас.

2.3 Қазақстандағы жергілікті  өзін-өзі басқаруды заңмен қамтамасыз етудегі проблемалар

Жұртшылыққа белгілі болғанындай, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі орталық билік пен жергілікті билік орындары арасындағы өкілеттіліктің нақтылы шектелуін қажет етеді. Осындай жағдайда жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттің бекіткен және таныған халықтың өзін-өзі басқару құқығы болып табылады. Бұл жерде халық билігі жергілікті маңызды мәселелерді өз жауапкершілігіне алады. Сондай-ақ, жергілікті билік орталық органдардың келісімімен ішкі мүмкіндіктерді өздері пайдаланып, проблеманы шешіп отырады. Бұл жерде орын алған қиындықтар, әсіресе әлеуметтік саладағы шешімін күткен маңызды мәселелер жергілікті тұрғындардың көңіл-күйіне қатты әсер ететінін ескеру қажет.

Жергілікті тұрғындардың осы саладағы атқарылып жатқан реформаға қанағаттанбауы алдағы уақытта басқа да игілікті шараларды ескермеуге әкеліп соғады. Міне, сондықтан да жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру бірнеше стратегиялық мақсаттарды көздейді. Бұл жерде мемлекеттік басқарудың тиімділігін арттырып, төменгі буындардағы жемқорлықты азайту – азаматтық қоғамды қалыптастырып, дамытуға көмектеседі. Өзін-өзі тиімді басқару біртіндеп жергілікті тұрғындардың жауапкершілігін арттыра отырып, жоғарыдан көмек күтпей, кездескен проблемаларды бірлесіп шешуге қолайлы жағдай жасайды. Осындай жағдайда жергілікті билік тұрғындар алдында бедел жинап, өкілеттілікке ие болады [14].

Қазақстанда ұзақ уақыт  бойына жергілікті өзін-өзі басқаруды  енгізу мәселесі шешімін таппай келді. Оның көптеген себептері болды. Ең алдымен, аймақтарда өзін-өзі басқаруды енгізу үшін заңнамалық жүйе жетіспеді. Мұның өзі орталық билік пен аймақтық құрылымдар арасындағы өкілеттілік пен қызметті айыруға кедергі келтірді.

Соған қарамастан, біздің елімізде барлық уақытта жергілікті өзін-өзі басқарудың жобалары жасалынып  отырды. Бірақ, оны нақты жағдайда кешенді қолға алу жүзеге аспады.

Мұның өзі заң жобаларының жетілмеуінен туындады. Жергілікті өзін-өзі басқару секілді шараны кешіктірді. Дей тұрғанмен, былтыр бұл мәселе өлі нүктеден қозғалып, Парламентте, Үкіметте және сондай-ақ ықпалды үкіметтік емес ұйымдарда өткен пікірталастардың тақырыбына айналды. Нәтижесінде Мемлекеттік комиссияның бір жұмыс тобы демократиялық реформаларды іске асыру барысында жергілікті өзін-өзі басқарудың проблемаларын зерттеп, іске асыра бастады. Мемлекеттік комиссияның қызметі босқа кеткен жоқ. Ұзақ уақыт жүргізілген тиянақты жұмыс нәтижесінде конституциялық реформаның негізгі бағыттарын жасау барысында оның бір тармағы ретінде жергілікті өзін-өзі басқару жобасы қолға алынды.