Характеристика закона и его виды в Российской Федерации

  Характеристика закона и его виды в Российской             Федерации.

Применение сравнительно-исторического подхода позволяет проследить эволюцию понятия "закон" и развитие связанных с ним понятий, а также более точно проанализировать роль федеральных законов в современных условиях.

Закон как источник права существовал еще в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (18 в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя, императора и т.д.) и воплощались во вне в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона*(68).

Опыт античных государств (Др. Афин 6 в. до н.э., Др. Рима 5-2 вв. до н.э.) по принятию законов представительными органами власти, в частности народными собраниями, долгое время являлся исключением и не сразу получил свое развитие.

Только к началу 13 века созрели условия для ограничения законодательных полномочий монархической власти, когда после вооруженной борьбы со знатью английский король был вынужден подписать Великую хартию вольностей (1215 г.). В ней была закреплена идея верховенства парламентского закона, которая дала толчок к постепенному увеличению законодательных прерогатив будущего английского парламента. Уже к концу 17 века английский монарх без согласия парламента, как представителя "всей нации" (по "Биллю о правах 1689 г."*(69)), был не вправе вносить какие-либо поправки в действующие законы, приостанавливать действие законов, отменять их, освобождать от их исполнения.

На формирование теории закона в 17-18 вв. наибольшее влияние оказали две классические теории - теория разделения властей (Д. Локка, Ш.Л. де Монтескье и др.) и теория народного суверенитета (Ж.-Ж. Руссо). Исходя из необходимости подчиненного положения исполнительной власти по отношению к законодательной был сформулирован тезис о верховенстве закона с точки зрения юридической и политико-организационной.

К концу 18 - сер. 19 века идея верховенства парламента как законодательного и представительного органа государственной власти нашла реальное воплощение и конституционное закрепление во многих европейских странах. Закон к этому времени стал пониматься как выражение общей суверенной воли всего населения страны или большинства и ему стала отводиться роль основного источника права. Так, в ст.6 Декларации прав человека и гражданина (1789 г.) закреплено, что закон - это выражение общей суверенной воли граждан, которые вправе принимать участие "лично или через своих представителей" в его создании*(70).

В России понятие "закон" в официальных документах стало наиболее часто употребляться с начала 19 века. После учреждения Государственного Совета в 1810 году все законодательные акты должны были рассматриваться в данном органе, который являлся не столько законодательным (представительным) органом, сколько совещательным и по существу бюрократическим учреждением, состоящим из "верных государю людей". Известно немало случаев, когда важнейшие законодательные акты могли и не рассматриваться в Государственном Совете*(71). В соответствии со ст.53 Основных законов Российской Империи (1892 г.) законы могли быть изданы "в виде уложений, уставов, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения"*(72). Таким образом, до начала 20 века закон как особая форма юридического акта законодательного органа государственной власти, представляющего население всей страны, не была развита в России, практически все акты-повеления Императора рассматривались в качестве закона и имели силу закона. Вся полнота законодательной власти в то время принадлежала монарху.

В конце 19-нач. 20 в. среди западноевропейских и русских ученых получила развитие т.н. дуалистическая трактовка закона. Закон стал рассматриваться не как акт законодательного органа государства, а как акт государственной власти вообще, содержащий нормы общего характера. Законом в формальном смысле стали охватываться любые акты, изданные либо законодательными, либо исполнительными органами государственной власти. Тем самым стала обосновываться фактическое равенство и даже примат исполнительной власти над законодательной. Так, Г.Ф. Шершеневич считал, что закон "есть норма права, общее правило, рассчитанное на неограниченное количество случаев: Норма права составляет прямое выражение воли органов власти: Эта воля должна выразиться в установленном порядке"*(73).

Несмотря на то, что определение субъекта издания закона некоторые русские юристы связывали с государственной властью вообще, тем не менее наряду с этим в трудах многих отечественных дореволюционных юристов развивались идеи народного представительства и "правильно организованной" законодательной власти. Именно такое понимание закона могло позволить по мнению П.Г. Виноградова, Н.М. Коркунова, В.М. Гессена и др. считать его основным и верховным источником права.

После революционного переворота и свержения монархического строя в первые годы Советской власти закон как юридическую форму нормативного акта попытались вообще исключить из системы источников права. Революционные органы принимали нормативные акты самой различной формы: декреты, постановления, инструкции, декларации, резолюции, воззвания и др.*(74).

Нормативное закрепление понятия "закон" было осуществлено только в Конституции СССР 1936 года, согласно которой акт данной формы мог быть издан Верховным Советом СССР, а в Конституции СССР 1977 года были обозначены и видовые характеристики этого понятия ("закон СССР - общесоюзный закон", "закон союзной республики", "закон автономной республики"). Несмотря на это престиж закона в этот период был сравнительно не высоким, и всего с 1936 по 1989 гг. Верховным Советом СССР было принято около 90 законов. В условиях однопартийного режима деятельность представительного органа власти по существу являлась фикцией и прикрывалась видимостью демократии*(75). Сказывалось значительное влияние Политбюро ЦК КПСС и Совета Министров СССР (Правительства) на законодательный орган. Классический принцип разделения властей так и не был реализован в СССР; для данного периода скорее было характерно "соединение властей", поскольку советы как органы государственной власти выполняли одновременно законодательные, исполнительные и контрольные функции.

В полном объеме разработка классического понимания закона как особой формы юридического акта представительного (законодательного) органа государственной власти в условиях реализации принципа разделения властей стало возможным в России после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Правом принимать федеральные законы по Конституции Российской Федерации обладает Государственная Дума (ст.105 Конституции Российской Федерации), являющаяся одной из палат Федерального Собрания, а законы субъектов Российской Федерации принимают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Все эти органы избираются прямым народным голосованием в условиях многопартийности и равного доступа к занятиям депутатской деятельностью, а формирование и деятельность законодательных органов осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного в ст.10 Конституции Российской Федерации и принципа профессионализма.

На современном этапе понятие "закон" является ключевым в российской правовой системе, однако нормативное определение этого понятия в законодательстве до сих пор отсутствует. Рассматривая различные признаки закона необходимо учитывать современное его положение в системе источников права, признание за ним основной и наиболее совершенной (цивилизованной) формы выражения права, а также учет содержательных характеристик закона в рамках продекларированного Российской Федерацией курса на формирование правового государства.

Одним из первых и самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной власти)*(76) или непосредственно народом на референдуме (всенародном голосовании). Для Российской Федерации этот признак характерен в полной мере, с той лишь разницей, что в большинстве цивилизованных стран парламентской демократии за представительным органом государственной власти признается статус "высшего", с наделением права неограниченной законодательной компетенции. Российская Конституция умалчивает о статусе парламента как высшего органа государственной власти.

Останавливаться на нормативной характеристике закона и выделять ее в качестве отдельного признака нет смысла, поскольку это является существенным признаком нормативного правового акта, а закон - его главная разновидность. Однако на практике допускаются исключения и по этому вопросу. Например, когда устанавливаются персональные пенсии, содержание должностным лицам или иные мероприятия социального характера. В.Е. Чиркин называет такие законы "частными законами, которые регулируют положение отдельных лиц"*(77), А.В. Мицкевич называет их "именными" законами*(78).

В Российской Федерации примером подобного рода законов могут быть законы о назначении содержания семьям погибших депутатов Федерального Собрания Российской Федерации*(79), которые нисколько не меняют общего правила нормативности законов российского парламента. Лишь закон, в принципе, может быть только нормативным, большинство остальных видов нормативных правовых актов (указы, постановления, приказы и т.д.) могут быть как нормативного, так и ненормативного характера.

Помимо этого, нормативность закона указывает на то, что он может быть отменен или изменен только другим законом, а не правовой нормой иного вида актов, даже если это акт законодательного органа. В Конституции Российской Федерации этот принцип не закреплен, однако он сформулирован в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации*(80), в котором содержится следующее положение: "внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться исключительно в рамках установленной в Конституции Российской Федерации законодательной процедуры путем принятия федеральных законов об изменении и дополнении федеральных законов".

Вторым очень важным признаком закона является то, что он может быть принят в строгом соответствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответствии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств парламентской демократии и называется законодательным процессом.

Начальным пунктом в законодательном процессе Российской Федерации является стадия законодательной инициативы. Строго ограниченный круг субъектов законодательной инициативы, определенный в ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации обеспечивает внесение законопроектов по наиболее важным вопросам жизни страны. В дальнейшем законодательная процедура предусматривает планирование законодательной деятельности, работу над законопроектами в комитетах, комиссиях Государственной Думы и рассмотрение их в трех чтениях на пленарных заседаниях, что обеспечивает всестороннее обсуждение законопроектов, внесение предложений и поправок со стороны депутатов, фракций, государственных органов и других субъектов. Прохождение законопроекта в Государственной Думе подытоживается голосованием по статьям или частям закона, принятием закона в целом. Федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовало простое большинство от конституционного числа депутатов: 50% + 1 голос (для федеральных конституционных законов необходимо квалифицированное большинство, т.е. 2/3 + 1 голос).

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. После чего он передается на подписание Президенту Российской Федерации и опубликования в официальном печатном органе.

Особенностью рассмотренного признака закона является именно строгое и точное соблюдение процедурного порядка его принятия, что является условием легитимности принятого закона и необходимым элементом соблюдения принципа законности в законотворческой сфере, отличительной чертой закона как формы юридического акта от иных видов актов, принимаемых представительными и другими государственными властными органами Российской Федерации. Такая достаточно сложная процедура принятия федерального закона создает условия для невозможности произвольного управления делами общества и государства, сводит к минимуму опасность волюнтаризма и грубых вторжений в личную сферу со стороны властных органов.

Следующим третьим признаком закона является то, что он обладает наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Верховенство и высшая юридическая сила закона не распространяется уже на всю совокупность источников права, как это было в советский период, когда закон являлся действительно приоритетным источником права*(81), поскольку в современной российской правовой системе, как уже было рассмотрено ранее, есть источники права, которые по юридической силе выше закона (например, международный договор Российской Федерации).