Характеристика закона и его виды в Российской Федерации

Кроме того, из смысла целого ряда статей Конституции Российской Федерации вытекает еще один признак закона, а именно: закон служит основанием для разрешения конкретных дел в судебном порядке. Так, в соответствии со статьями 120 и 124 Конституции Российской Федерации судьи должны подчиняться только Конституции и федеральным законам. Все законы имеют прямое действие.

Одной из основных классификаций нормативных правовых актов является деление их на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Для различных видов подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются определенные варианты их соотношения с законом: "не должны противоречить закону", "должны издаваться на основании и во исполнение закона" и т.д. Отсюда, можно вывести еще один важный признак: закон является правовой основой для издания других видов нормативных правовых актов. Именно законы определяют основания принятия подзаконных нормативных правовых актов, их содержание и предмет регулирования, юридическую силу и виды подзаконных нормативных правовых актов. Закон, таким образом, является фундаментальным юридическим актом, служит базой, основой и ориентиром для правотворческой деятельности органов государственной власти.

Оба последних признака закона в современной юридической литературе обстоятельно не рассматриваются, тем не менее, они, по нашему мнению, являются одними из основных характеристик современного российского закона.

Основываясь на проанализированных признаках закона можно вывести следующее рабочее определение. Закон - это разновидность нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающий после Конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регулирующий наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющийся правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов и решения конкретных дел в судебном порядке.

Характеристику различным видам законов федерального уровня следует начинать с Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Ее верховенство в системе источников права и высшая юридическая сила среди всех видов нормативных правовых актов были рассмотрены в предыдущем параграфе. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации в правовой системе помимо рассмотренных зависимостей обусловлена также особым порядком ее принятия (всенародным голосованием), пересмотра и внесения в нее поправок и изменений (ст.135, 136, 137).

С содержательной точки зрения Конституция Российской Федерации является ядром всей правовой системы страны, первичной основой для заключения нормативных договоров и принятия различных видов нормативных правовых актов. Нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации (ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации). Это важное положение впервые нашло конституционное закрепление, в предыдущих российских конституциях его не было. Оно означает, что Конституция Российской Федерации - не декларативный документ, а нормативный правовой акт, статьями которого следует руководствоваться всем органам власти, должностным лицам, гражданам и их объединениям, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах, органах исполнительной власти. Ссылки непосредственно на Конституцию стали часто встречаться в решениях различных юрисдикционных инстанций при разрешении конкретных дел. В формировании обновленной правовой системы Российской Федерации очень важно придерживаться тех параметров, которые определены Конституцией Российской Федерации.

Однако принцип прямого действия не избавляет законодательный орган Российской Федерации в целом ряде случаев от необходимости конкретизировать положения Конституции Российской Федерации в федеральных конституционных законах и федеральных законах, принимая как нормы материального, так и процессуального права.

Особого рода связь с Конституцией существует у такого вида законов, как закон о поправке к главам 3-8 Конституции Российской Федерации (ст.136). В соответствии с толкованием этой статьи Конституционным Судом Российской Федерации*(93) поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть приняты в форме специального правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Впоследствии был принят соответствующий Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(94). Данный вид законов имеет особый правовой статус и отличается как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Главное его отличие - более сложная процедура принятия, установленная в статье 136 Конституции Российской Федерации: сначала он должен быть принят в порядке как для федерального конституционного закона (квалифицированным большинством Федерального Собрания Российской Федерации), а вступить в силу он может только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. После введения в действие такого закона содержащиеся в нем поправки инкорпорируются в текст Конституции Российской Федерации.

Следующая по статусу группа законов - федеральные конституционные законы. Данные законы могут быть приняты только по тем вопросам, которые предусмотрены самой Конституцией Российской Федерации, что свидетельствует об особой связи между двумя данными видами законов. В Конституции Российской Федерации называется примерно 17 вопросов, по которым могут быть приняты федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы, как и все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15).

Отсутствие прямого указания на соотношение Конституции Российской Федерации и федерального конституционного закона в тексте самой Конституции еще раз подчеркивает эту особую, неразрывную его связь с основным источником права - Конституцией Российской Федерации, а также дает основание считать, что по существу федеральный конституционный закон конкретизирует текст самой Конституции, фактически является "ступенью, связывающий конституционную норму с обычным законом"*(95).

Чаще всего Конституция Российской Федерации отсылает к такой группе законов как федеральные законы (более 50 раз). Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам (ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации). Более расплывчато выражена формула, закрепляющая общее соотношение законов с международными договорами в проанализированной ранее ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации. С одной стороны, данная формула закрепляет верховенство международных договоров по отношению к федеральным законам, а, следовательно, и иным нормативным правовым актам, основанным на федеральных законах, с другой стороны, она предоставляет возможность сосуществовать двум данным источникам в относительной независимости друг по отношению к другу.

Например, в соответствии с данной формулой федеральный орган законодательной власти, принявший ранее федеральный закон, который вступил в противоречие с ратифицированным позднее международным договором Российской Федерации, не обязан отменять этот закон или его положение. Две нормы могут существовать независимо друг от друга, но на практике должны применяться нормы международного договора Российской Федерации. И хотя Государственная Дума после ратификации международного договора Российской Федерации как правило принимает поправки к федеральным законам, положения которых вступили в противоречие с данным договором, тем не менее такая практика не является обязательной исходя из закрепленного в Конституции соотношения международного договора и внутригосударственного закона. Такая практика направлена на техническую расчистку законодательства.

Следует сказать, что группа федеральных законов достаточно неоднородна, в том числе и по юридической силе. Среди большинства кодексов, имеющих силу федерального закона, есть такие, которые по юридической силе занимают положение "первого среди равных". К примеру, все федеральные законы, направленные на регулирование имущественных и личных неимущественных отношений, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации (ч.2 ст.3 ГК РФ).

Всего, к понятию закон можно отнести следующие виды актов высшей юридической силы федерального уровня, которые действуют на территории Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 года, законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законы, принятые путем референдума, кодексы Российской Федерации, федеральные законы, законы Российской Федерации*(96). Также на территории Российской Федерации продолжают действовать множество законов в части не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Это Основы законодательства СССР, Основы законодательства РСФСР, кодексы РСФСР, законы СССР, законы РСФСР, сводный закон РСФСР.

Помимо этого, к актам имеющим силу закона в части не противоречащей действующему законодательству следует отнести определенные указы Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, имеющих силу закона, декларации*(97), постановления Съезда народных депутатов РСФСР, постановления Верховного Совета СССР, РСФСР (России), постановления ЦИК И СНК СССР и РСФСР, совместные постановления ЦИК и СНК, а также некоторые из действующих актов Совета Труда и Обороны.

Ко второму уровню правовой системы (уровень субъектов Российской Федерации) относятся конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституционные законы в некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Республике Саха (Якутия) и др.), кодексы и законы субъектов Российской Федерации, принимаемых законодательными органами субъектов Российской Федерации. Для третьего уровня российской правовой системы (акты органов местного самоуправления) издание актов в форме закона не характерно.

В юридической практике все чаще стали использовать модельный (рекомендательный) закон. Такая форма закона, безусловно, очень удобна для гармонизации законодательства различных субъектов (напр., для субъектов Российской Федерации*(98), Союзного государства России и Беларуси или государств-членов СНГ). Однако юридической силой такая форма законов не обладает.

Множественность видов законов федерального уровня свидетельствует о наличии большого количества форм закрепления законодательных норм. Выбор нужной формы закона достаточно важен, т.к. напрямую влияет на его эффективность*(99).

Одним из пробелов в Конституции Российской Федерации является отсутствие нормы о полномочиях в толковании федеральных законов. Это негативно влияет на применение и реализацию федеральных законов. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал в этом вопросе следующую позицию: поскольку в законодательном процессе принимают участие и Государственная Дума, и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации, то акт официального разъяснения федерального закона должен, во-первых, быть издан в форме федерального закона, во-вторых, этот акт должен приниматься, подписываться и обнародоваться как и федеральный закон, в-третьих, акт официального разъяснения должен иметь силу федерального закона*(100).

Предложенный Конституционным Судом Российской Федерации порядок толкования федеральных законов безусловно является компромиссным решением, однако, он вряд ли будет удобен для законодателя, ввиду чрезвычайно высокой загруженности Государственной Думы. На наш взгляд, необходимо внесение дополнений в Конституцию Российской Федерации о делегировании Государственной Думе полномочия толкования федеральных законов в форме постановлений, поскольку именно этот орган больше чем Совет Федерации или Президент участвует в законодательном процессе.

За период с начала 90-х гг. и по настоящее время темпы и объем законодательной деятельности представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания - значительно возросли, по сравнению с предыдущим периодом. Им принято около полутора тысяч федеральных законов. Тенденция количественного увеличения федеральных законов оправданна, хотя удельный вес законов в системе нормативных правовых актов, по подсчетам специалистов, вырос не намного, поскольку вместе с возросшей активностью законодателя одновременно возросла активность других субъектов правотворчества*(101).

Вместе с увеличением доли федеральных законов по сравнению с предыдущим периодом существенно возросла и его роль в российском обществе, значительно вырос его авторитет. За последнее десятилетие федеральный закон в действительности стал основным и ведущим источником права в России, ведущим регулятором важнейших сфер жизни российского общества.

Однако количественное увеличение федеральных законов привело к чрезмерной поспешности в их принятии, к снижению качества принимаемых федеральных законов. Механизм обеспечения тех или иных законодательных актов зачастую дает сбои*(102). Не случайно, вопрос несовершенства законодательной базы в настоящее время поднимается на самом высоком государственном уровне и вызывает тревогу*(103).