Характеристика закона и его виды в Российской Федерации

В части 2 статьи 4 федеральной Конституции закреплено, что "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". В процитированной норме установлено общее положение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовой системе, указано на высокое регулятивное значение федеральных законов на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, будет наиболее целесообразным в современных условиях проводить различия в понятиях "верховенство закона" и "верховенство Конституции". Говоря о верховенстве какого-либо акта среди всех нормативных правовых актов государства наиболее корректно, на наш взгляд, использование понятия "верховенство закона", а когда идет речь о верховенстве источника права в правовой системе, то наиболее уместным будет использование понятия "верховенство Конституции Российской Федерации".

Четвертый признак понятия закона состоит в том, что он регулирует наиболее важные, значимые и стабильные общественные отношения. Не все отношения, входящие в сферу правового регулирования, не любые отношения могут быть урегулированы законом, а только определенные отношения, которые представляют наибольший общественный интерес, наибольшую общественную ценность и важность для государства. Это указывает на "особую регулятивную функцию закона в правовой системе"*(82). Целесообразно, когда сфера исключительного регулирования законом нормативно урегулирована либо в Конституции, либо в специальном законе*(83).

По мнению специалистов вопросы оптимальной регламентации именно в форме закона определенного круга общественных отношений в отечественной науке общей теории права разработаны недостаточно*(84). Этот факт объясняется как субъективными, так и объективными причинами.

Определение предметов ведения законодательного органа, или как их еще называют в науке "предметов законодательства" ("предметов закона"), должно исходить из того, что законодательным регулированием должны быть охвачены главным образом отношения наиболее сложные и важные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав и свобод, закрепление их обязанностей (это, например, вопросы организации и деятельности органов власти, бюджет, налоги, уголовное законодательство и др.).

К особенностям закона и отличию их от других форм нормативных правовых актов следует таким образом отнести их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закрепляются принципиальные, основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования.

Но это обстоятельство, отнюдь, не исключает возможности изменения закона. В исключительных случаях допускаются отдельные, частные изменения (дополнения) законов, когда обнаруживается острая потребность приведения законодательного регулирования в соответствие с требованиями жизни. Главное, чтобы такого рода исключения не стали правилом и обычной практикой, как это зачастую случается с российскими законами.

Известно множество примеров из российского законотворчества, когда не успевают принять какой-нибудь федеральный закон, как в него тут же вносятся изменения и дополнения. Например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей"*(85) изменялся с 1995 г. одиннадцать раз.

По мере развития и усложнения общественных отношений какие-то общественные отношения могут быть урегулированы законом помимо прямого указания на то в Конституции, или ином специальном законе, ввиду осознания обществом потребности их первичной регламентации в форме акта высшей юридической силы, принятого представительным органом государственной власти или народом.

Таким образом, именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений. По предметам исключительного регулирования законом границы регулирования федеральным законом ничем не могут быть ограничены, т.к. в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными правовыми актами.

Анализ некоторых положений Конституции Российской Федерации и соответствующих федеральных законов позволяет отнести к предмету исключительного регулирования федеральным законом следующие вопросы:

- основы конституционного строя Российской Федерации;

- основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны и возможности их ограничения, меры принуждения по отношению к человеку;

- вопросы гражданства;

- основные принципы федеративных отношений в Российской федерации;

- перечень сведений, составляющих государственную тайну;

- порядок выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, их статус, формирование Совета Федерации, его правовой статус и статус его членов, статус Совета Безопасности Российской Федерации;

- формирование и деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- определение состава и порядка деятельности Счетной палаты Российской Федерации;

- основы местного самоуправления;

- условия и порядок пользования землей, недрами, полезными ископаемыми;

- порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

- ратификация и денонсация международных договоров РФ;

- правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;

- вопросы юрисдикции Российской Федерации на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

- введение ограничений перемещения товаров и услуг;

- выпуск государственных займов;

- установление минимального размера оплаты труда, продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, оплаты ежегодного отпуска, способов разрешения трудовых споров;

- правовое положение партий и иных общественных объединений;

- правовой статус средств массовой информации;

- порядок формирования и расходования федерального бюджета;

- федеральные налоги и сборы, общие принципы налогообложения в Российской Федерации, основы финансового, валютного и таможенного регулирования, денежная эмиссия;

- общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации, статус и защита государственной границы, вопросы войны и мира;

- порядок введения режима чрезвычайного и военного положения;

- вопросы обороны государства и оборонного производства, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;

- производство ядовитых веществ и связанные с ними вопросы безопасности; производство наркотических средств и порядок их применения;

- административная и уголовная ответственность, уголовный процесс, оперативно-розыскная деятельность, порядок исполнения уголовных наказаний, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача лиц осужденных для отбывания наказания в других государствах;

- судоустройство, рассмотрение дел с участием присяжных заседателей, прокурорский надзор, адвокатура;

- гражданское, гражданское процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Помимо этого федеральными законами могут быть урегулированы и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами должны быть урегулированы в форме законов. Число вопросов, отнесенных к ведению законодательного органа в разных странах неодинаково: от 15 до 30*(86). Лучше всего, когда такой перечень закреплен в отдельном, специальном федеральном законе. Как это сделано, к примеру, в отношении предметов регулирования законами субъектов Российской Федерации. В ч.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации"*(87) достаточно четко определен основной круг вопросов (всего 13), которые должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации. В то время как перечень предметов регулирования федеральными законами до сих пор не закреплен в отдельном федеральном законе.

В то же время существуют и такие предметы регулирования, по которым издание актов в форме закона не целесообразно, лучше их регулировать в форме подзаконных нормативных правовых актов. На практике это важное положение о соотношении предметов регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта не всегда соблюдается. Примером неудачного регулирования в форме закона, на наш взгляд, можно назвать Федеральный закон от 30 января 1996 года N 16-ФЗ "О Центре международного бизнеса "Ингушетия"*(88). Данный вопрос в большей степени относится к предмету регулирования постановлениями Правительства России.

В регулировании общественных отношений в форме закона важно помнить о границах законодательного регулирования вообще. В любом обществе, в том числе и российском, существует сфера свободы человека и гражданского общества, границы которой не может переступать даже закон. Отношения этой сферы должны регулироваться моральными, религиозными, корпоративными и другими нормами.

В условиях федеративного государства и формирования многоуровневой правовой системы Конституция Российской Федерации в общем виде закрепила разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст.72 и ч.2, 5 ст.76). Более подробно принципы этого разграничения были сформулированы в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации*(89), где указывалось, что "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий : Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Характерно, что общий порядок принятия федеральных законов, закрепленный в статьях 104-108 Конституции Российской Федерации, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте*(90).

Однако данное резолютивное положение из постановления Конституционного Суда Российской Федерации не было учтено в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В ч.1 ст.12 этого закона закреплено, что "по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования". Получается, что издание конкретной нормы в федеральном законе по предметам совместного ведения недопустимо, отсюда целый ряд федеральных кодексов по предметам совместного ведения, утвержденных в форме федеральных законов, следовательно не соответствуют данному положению федерального закона.

На наш взгляд, статьи 12-13 указанного закона не в полной мере соотносятся со статьями 104-108 Конституции Российской Федерации, нарушают сложившуюся практику издания федеральных законов по предметам совместного ведения и нуждаются в пересмотре.

Пятый признак закона состоит в том, что это акт, содержащий главным образом общие нормы, т.е. нормы, обладающие большей степенью обобщенности и абстрактности, чем нормы других актов.

Помимо рассмотренных признаков закона в научной литературе указывается и целый ряд других. Например, в советское время было принято считать, что закон является выражением общенародной воли. Если речь идет о законе, принятом на референдуме, то этот признак в какой-то мере работает. А если речь идет о законе, принятом представительным органом государственной власти, то здесь необходимо проявлять некоторую осторожность. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения Л.Н. Завадской, которая считает, что "с юридической точки зрения закон не может быть отражением общенародной воли. Нельзя ставить знак равенства между волей законодателя и волей всего народа"*(91).

В научной литературе также идет дискуссия вокруг других признаков закона ("закон есть основной регулятор поведения субъектов общественных отношений", "закон имеет четко выраженную классовую природу" и т.д.). Безусловно, в условиях современных правовых реалий необходимо переосмысление таких признаков закона, однако не следует их и полностью отрицать. К примеру, российской юридической практике известны множество примеров, когда законопроекты от первой до завершающей стадии лоббируются представителями различных социальных групп (финансово-промышленных союзов, ассоциаций профессиональных деятелей и т.д.) и выражают именно их волю. В научной литературе и публицистике такой лоббистской практике дается негативная характеристика*(92).