Эволюция советской государственной системы в 1918-1920 годах

        В книге «Административно-территориальное деление Союза ССР и список важнейших населенных пунктов», изданной статистическим отделом НКВД РСФСР в 1929 г., по этому поводу указывается: «Образование новых административно-территориальных единиц происходило стихийно, вопросы обычно решались на местах: в уездах, волостях. О происшедших изменениях вышестоящие органы власти получали сведения как о совершившихся фактах. При таком положении дела не только не могло существовать какого-либо заранее составленного плана изменений административно-территориальных делений, но не было даже сведений, которые с достаточной полнотой и точностью отображали бы происходящие изменения».

       Все это в конечном итоге привело к излишней дробности административно-территориальных единиц (в частности, возникло много карликовых волостей) и как следствие — к резкому увеличению численности государственного аппарата на местах и расхода на его содержание.

  В связи с новой экономической  политикой, объявленной правительством, и необходимостью максимальной экономии во всех областях государственной жизни, в 1921—1922 гг. начался обратный процесс - укрупнение административных территорий, что во многих случаях осуществлялось по инициативе местных органов и поэтому ускользало от контроля центральных государственных органов.

  Зачастую  это укрупнение производилось путем  механического слияния двух-трех волостей (уездов) без пересмотра их границ и без учета природных и экономических факторов.

  Эти мероприятия дали возможность резко  сократить расходы на содержание государственного аппарата, но укрупненные волости и уезды, в ряде случаев, не обладали хозяйственной целостностью, необходимой материальной базой, комплексом социально-культурных учреждений.

  Так, 15 июля 1919 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР принял декрет «О порядке разрешения вопросов об изменении границ  губерний, уездов и волостей», которым было, в частности, установлено, что численность населения волости должна составлять не менее 10 тыс. человек, а вопрос о внесении изменений в границы уездов и волостей решается Народным комиссариатом внутренних дел республики по представлению губернских исполкомов. В связи с этим начинается укрупнение волостей, которые постепенно становятся переходной ступенью к новой административно-территориальной единице—району.

  В декабре 1919 г. седьмой Всероссийский  съезд Советов поручил ВЦИКу разработать вопрос об административно-территориальном делении с учетом экономического районирования, а затем - в феврале 1920 г. - при Президиуме ВЦИК была образована Административная комиссия, на которую была возложена  разработка основных принципов нового районирования и подготовка вопросов об образовании новых, укрупнении, а также ликвидации, в необходимых случаях, административно-хозяйственных единиц.

  В марте 1921 г. на второй сессии ВЦИК восьмого созыва были утверждены разработанные Административной комиссией «Основы положения образования и установления, границ административно-хозяйственных районов».  

    Поскольку этот документ представляет  интерес и сегодня, приведем некоторые из его положений.  (см.  приложение 1)   

  Итак, к концу 20-х годов новое, не имевшее  аналогов в истории административно-хозяйственное  деление было осуществлено на основе сети экономических районов. (36) Исторически  сложившиеся экономические районы — с учетом их своеобразия, и перспектив их развития, национально-политического фактора были в итоге выдвинуты в качестве областей и краев, т. е. стали основным звеном в административно-территориальном устройстве России. (36-37) По сравнению с губернским делением количество административных единиц верхнего уровня резко сократилось: в России было выделено 11 краев и областей, в остальных союзных республиках эти единицы вообще не создавались — в них были сформированы округа (в УССР, например, было создано 40 округов, в БССР — 8, в Казахской АССР— 12 округов), наряду с которыми выделялись национальные автономии. Новое административно-территориальное положение страны, разумеется, выполняло и фискальные задачи, но, прежде всего на него возлагались административно-политические, экономические и социальные функции. Это деление было органически связано с реализацией новой экономической политики, с основными функциями государственной власти.¹ 

6. Органы местного управления

               Конституция РСФСР содержала специальный раздел, нормы которого регулировали организацию аппарата местного управления. Органами этого аппарата в областях, губерниях (округах), уездах (районах) и волостях были соответствующие съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и селениях — Советы депутатов, избиравшие исполнительные комитеты. Исполкомы находились под контролем соответствующих Советов. Существенное значение для правильной организации работы органов государственной власти на местах имело четкое конституционное закрепление их статуса. Ст. 56 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливала: «В границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью является исполнительный комитет».

               В соответствии со ст. 61 Конституции областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов имели предметом своей деятельности: а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; б) принятие всех мер к культурному и хозяйственному подъему данной территории; в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

                Принятие Конституции РСФСР 1918 г. сыграло чрезвычайно благотворную роль в организационном упорядочении всей системы органов государственной власти и управления снизу доверху. Уже 25 июля 1918 г. Наркомат внутренних дел сообщал: «Возникшие было „республики" постепенно перестали себя так именовать. Недавно Казанским Совдепом вынесено постановление о прекращении наименования „Казанской республикой"... Исчезают постепенно и местные „Совнаркомы", заменяясь более правильными и серьезными наименованиями Исполнительных Комитетов».

                26 октября (8 ноября) 1917 года II Всероссийский съезд Советов принял декрет «Об учреждении Совета Народных Комиссаров», сформировав, таким образом, первое в мире рабоче-крестьянское правительство, председателем которого был избран В. И. Ленин. Этот декрет определил основы правового положения Советского правительства.                Практическая же деятельность Совета Народных Комиссаров свидетельствовала о том, что его полномочия в известной мере выходили за рамки понятия «правительственная власть», характерного для органа, осуществляющего подзаконную исполнительную и распорядительную деятельность. Юридически это выражалось в издании Совнаркомом не только актов государственного управления, но и декретов — актов законодательного характера. Решения III Всероссийского съезда Советов стали основой дальнейшего укрепления государственного аппарата, установления правильных взаимоотношений между центром и местами. Коммунистическая партия учитывала, что стремление местных органов к полноте-власти, вполне естественное и необходимое в условиях ломки старого государственного аппарата, приводило подчас к ошибкам я извращениям ленинской линии в вопросах советского строительства. В. И. Ленин считал эти ошибки «болезнью роста». Главную опасность представляли сепаратистские тенденции местных органов. Особенно это стало нетерпимым в условиях начавшейся гражданской войны и иностранной военной интервенции. Существовали различного рода карликовые «республики», уездные и волостные ЦИК и Совнаркомы, в организации аппарата управления наблюдалась чрезвычайная пестрота. Заметный ущерб упрочению Советской власти на местах наносили частые реорганизации и перестройки. Она должна была получить свое выражение в особом документе — Основном Законе государства. Эту главнейшую организационную задачу разрешила первая советская Конституция, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов.

         Центральные органы Советского государства активно воздействовали на местные органы, максимально пробуждая и организуя их инициативу и революционные действия. Налаживая руководство местными органами, Совет Народных Комиссаров исходил из указаний В. И. Ленина о том, что местные Советы являются полновластными органами, которые сами должны решать все местные дела.

7. Вооружённые силы

         Огромное значение в деятельности государственного аппарата имел Военно-революционный комитет Петроградского Совета. Еще в период подготовки октябрьского вооруженного восстания ВРК принимал энергичные меры против попыток вывода войск из столицы, боролся за укрепление революционной дисциплины среди рабочих и солдат, развивая активную деятельность по подготовке и проведению II Всероссийского съезда Советов. После свержения Временного правительства деятельность Петроградского ВРК получила иное направление, постепенно получая часть полномочий, всё более сосредоточивая свои усилия на борьбе с контрреволюцией. В этой роли он просуществовал до начала декабря 1917 г., т.е. до образования Всероссийской Чрезвычайной Комиссии. Военно-революционные комитеты явились теми органами пролетарской революции, которые обеспечивали создание соответствующих условий для перехода власти в руки Советов, чем содействовали упрочению нового государственного аппарата.

        На основе декрета СНК от 16(29) декабря была проведена демократизация старой армии, вся полнота власти в армии была передана солдатским комитетам и Советам, устанавливалась выборность командного состава; старые титулы и ордена были упразднены. 15(28) января 1918 был принят декрет о создании Рабоче-Крестьянской Красной Армии, а 29 января (11 февраля) 1918 — о создании Рабоче-Крестьянского Красного Флота. Развернулось строительство, первоначально на добровольческих началах, Вооружённых Сил социалистического государства.      Управление армией сосредоточивалось в руках специального исполнительного и распорядительного органа — Народного комиссариата по военным делам. К концу июня 1918 г. в центре были созданы Всероссийский главный штаб, Военно-законодательный Совет, Центральное управление снабжения, Главное военно-хозяйственное управление, Всероссийское бюро военных комиссаров

                 Таким образом, Советская Республика уже имела централизованную систему управления вооруженными силами. Дальнейшая работа в области обороны преследовала цель совершенствования органов военного управления. Развертывание боевых действий на фронтах гражданской войны потребовало сосредоточения оперативного управления фронтом и тылом в руках специально созданного Революционного Военного Совета Республики.

               Перед лицом реальной опасности для Советского государства со стороны контрреволюционных элементов В. И. Ленин требовал проведения экстренных мер для подавления внутренних врагов. Петроградский Военно-революционный комитет уже не мог справиться с этой задачей. Поэтому 20 декабря 1917 г. Совет Народных Комиссаров образовал специальный орган для борьбы с контрреволюцией, саботажем и спекуляцией—Всероссийскую Чрезвычайную Комиссию (ВЧК) под председательством Ф. Э. Дзержинского. Основная задача ВЧК состояла в организации беспощадной борьбы с контрреволюцией. Кроме того, Всероссийская Чрезвычайная Комиссия принимала к своему производству наиболее важные дела о преступлениях по должности, представлявшие опасность для Советской Республики. В короткий срок была создана гибкая система органов ВЧК на местах — губернские и уездные чрезвычайные комиссии, сыгравшие большую роль в разгроме контрреволюции и установлении революционного порядка. 

8. Церковь

            Исходя из того, что главной задачей атеистической работы считалось раскрытие классовой роли религии и церкви, историки-атеисты выдвигали на первый план разоблачение "церковной контрреволюции", "эксплуататорской" сущности религиозных организаций, раскрытие политической позиции духовенства. Работы историков призваны были "помочь верующим преодолеть религиозные предрассудки". Поэтому основными темами стали "антисоветские" действия духовенства, противодействие в проведении декрета "Об отделении церкви от государства и школы от церкви", а также декрета об изъятии церковных ценностей.¹ Другой характерной чертой историографии 20-х гг. было стремление историков показать положительную роль и результаты атеистической пропаганды в отходе трудящихся от религии.

             В соответствии с поставленными задачами государственно-церковная политика априори рассматривалась исследователями как положительная, а действия церкви и религиозных организаций как "контрреволюционная". Оценки событиям давались декларативно, основываясь не на фактическом материале, а на повторяющихся из книги в книгу одних и тех же цитатах. Утверждалось, что кампания по изъятию церковных ценностей использовалась духовенством для личного обогащения. Сопротивление верующих изъятию ценностей однозначно расценивалось как результат "контрреволюционной" политики церковной иерархии и патриарха Тихона.² Попытки Глава церкви пойти на определенные уступки объяснялись его стремлением приспособиться к новым политическим условиям, представить виновниками "контрреволюционности" не церковь, а отдельных людей. Обновленческое движение оценивалось как "смена вех" церкви в целях самосохранения. Такой односторонний подход объяснялся условиями острой идеологической и классовой борьбы, в которой историки отстаивали определенные партийные позиции. Увлекшись разоблачениями, исследователи слабо отразили конкретную деятельность партийных и советских органов власти в отношении религиозных организаций, оставили вне поля зрения серьезные процессы, происходящие в самой церкви. Эти недостатки присущи для большинства работ 20-х гг., которые носили скорее популярный, пропагандистский, чем научный характер.

              Значительный фактический материал о проведении политики партии в отношении церкви в виде теоретических статей и информационных заметок публиковался в те годы в журнале "Революция и Церковь". Эти материалы с полным основанием можно отнести к источнику для изучения отношений власти к церкви. Но, учитывая то, что в журнале часто не только освещались конкретные проявления этих отношений и предлагались политические оценки, но и давался их исторический анализ, отдельные публикуемые материалы следует рассматривать в качестве историографии.