История местного управления в России

    Применительно ко второй половине XIX века в Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

    В соответствии с Положением о земских  и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра II 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением.

    Таким образом, определялись территориальные  основы самоуправления. Последнее устанавливалось  в границах административно-территориальных  единиц уезда и губернии (в последствии  отдельно в границах города). В Положении  четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных.

    Уездными  земскими учреждениями согласно положению  являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа.

    Уездное Земское Собрание составлялось из Земских Гласных, выборы которых проводились на трех избирательных съездах по трем куриям [7]:

     1) курии уездных землевладельцев,  для участия в которой требовался  высокий имущественный ценз;

     2) городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием с определенным годовым оборотом;

     3) сельской курии, в которой не  был установлен имущественный  ценз, но была введена система  трехступенчатых выборов.

    Из  этого можно сделать вывод, что  основным принципом избирательной системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались прежде всего интересы дворян-землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало.

    Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.

    Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская  Управа.

    Губернское  Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных  от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания.

    Исполнительный  орган - Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды. Избранный Земским Собранием Председатель Губернской Управы утверждается в должности Министром Внутренних Дел. В случае отсутствия Председателя, место его заступает один из членов Управы, также с утверждения Министра Внутренних Дел.

    Положение не содержало четкого определения  пределов земской компетенции. Основной задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченный в ст. 2 Положения, содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка тех государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных сборов.

    Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда.

    Необходимо  отметить, что в пределах своих  полномочий земские и городские  органы самоуправления были самостоятельны. То есть земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения земств подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

    Высший  надзор за деятельностью земских  учреждений осуществлял Правительствующий  Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями, а также частными лицами и организациями.

    На  протяжении всей истории земств шло  наступление на эти учреждения, ограничение  их политической дееспособности. С  самого начала центральная и местная администрация строго следили за соблюдением земствами пределов их компетенции. Мероприятия правительства оставляли земским учреждениям относительную свободу действий только в чисто хозяйственной сфере, а местные власти по своей инициативе лишали их возможности осуществлять провозглашенные в положении права [3].

    б) Земское самоуправление на основании  Положения о земских учреждениях  от 12 июня 1890 г.

    Новый курс был провозглашен в Манифесте  Александра III. Он заявил о намерении  утверждать и охранять самодержавную власть.

    12 июня 1890 г. было опубликовано новое  Положение о земских учреждениях,  утвержденное Александром III.

    В нем не были изменены территориальные  основы земского самоуправления и соотношение  уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения интересуют нас в данной работе.

    Главные изменения коснулись характера  и порядка надзора губернатора  за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.

    Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.

    Таким образом, подход к вопросу о природе  земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении. 

2.2 Материально-финансовая  база земского  самоуправления. 

    Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был.

    Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю деятельность земств, - отсутствие четкого разграничения  источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным поводом для критики земств и земской системы.

    В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений.

    Для исполнения перечисленных других земских  повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок  взимания земских сборов, процедуру  составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля над финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как-то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных.

    Министр финансов составлял проект общей  росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям. В ней  по установленной форме предназначалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников следует собрать  в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой; губернии (или области), к которой принадлежат те местности". Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены [6].

        Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления.

    Отмечая особенности территориальных основ  самоуправления данного периода  необходимо отметить, что введено  оно было лишь в двух административно-территориальных  единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений – волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.

    Следовательно, в рамках данной работы основными  минусами земской модели самоуправления следует назвать следующие:

1. Территориальная ограниченность.
2. Подконтрольность и зависимость от государственной власти.

    К положительным моментам относятся:

1. Привнесение в систему государственного управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными сообществами местных проблем.
2. Относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    3. Советы – органы государственной власти.

3.1. Место местных Советов в системе органов государственной власти.

    Согласно  Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких  депутатов от 6 января 1917 года, центральный  орган исполнительной власти — Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных Комиссаров) образовано центральным органом Советов — II Всероссийским съездом Советов.

    Исходя  из этого все прежние органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но должна была сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Именно таким путем предполагалось создание связанного во всех своих частях однородного организма — Республики Советов.