Местное самоуправление современной России

Анализ степени разработанности  проблемы продемонстрировал, что малоизученным остается вопрос о сущности противоречий, изначально заложенных в нормативных документах по местному самоуправлению и предопределивших результаты его реформирования. За рамками имеющихся на сегодняшний день исследований остается вопрос о том, почему, несмотря на диаметрально противоположную направленность реформирования в периоды нахождения у власти президентов Б. Ельцина и В. Путина, местное самоуправление так и не сформировалось в России как институт гражданского общества.

Цель диссертационного исследования – на основе анализа тенденций, особенностей и противоречий в процессе организации и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, выявить причины, затруднившие этот процесс, сделавшие местное самоуправление малоэффективным в период 1993-2009 годов.

Для реализации поставленной цели представляется необходимым решить следующие задачи:

проанализировать и  соотнести с реальной политикой  в сфере местного уровня власти содержательные аспекты президентских посланий Федеральному собранию РФ, касающиеся местного самоуправления;

определить характер влияния политических реформ Б.Ельцина  на становление местного самоуправления как политического института;

осуществить анализ инструментов и механизмов процесса встраивания  местного самоуправления в «вертикаль власти" как основного вектора реформирования местного уровня власти в период президентства В.Путина;

на основе анализа  нормативных документов по местному самоуправлению выявить  противоречия, предопределившие результаты  реформирования местной власти;

осуществить политологический анализ региональной модели местного самоуправления в Тамбовской области, в том числе, осуществить  анализ   практики   реализации    Федерального  Закона  № 131 – ФЗ в регионе;

изучить оценку населением реального функционирования института местного самоуправления в городе Тамбове.

Объект исследования – местное самоуправление России в контексте политических реформ 1993-2009 гг.

Предмет исследования – процесс институционального регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная гипотеза исследования. Несмотря на концептуальные подходы к формированию местного самоуправления, озвученные в президентских посланиях Федеральному Собранию РФ, многочисленные нормативные документы, организующие деятельность местной власти, многолетняя практика реформирования местного самоуправления привела к весьма противоречивым итогам. Модели и процедуры местного самоуправления, фактически сложившиеся в период 1993-2009 г.г., мало соответствуют  нормам, закрепленным в Основном законе страны. В результате встраивания местного самоуправления в систему государственного управления с помощью совокупности инструментов институционального регулирования фактически изменилось его  функциональное назначение.

Характер и направленность становления российского местного самоуправления на современном этапе обусловлены решением принципиального вопроса, намереваемся ли мы в ходе модернизации сформировать местную власть в соответствии с тем, как она определена в Основном Законе страны, или же наша задача – легитимировать, в том числе при помощи науки, фактически достигнутый уровень общественной самоорганизации.

Методология исследования. Теоретико-методологическая база исследования обусловлена его объектом, предметом, характером, поставленных задач. Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных исследователей, посвященные проблемам местного самоуправления.

При написании работы использовались разнообразные теоретико-методологические подходы, существующие в научной  литературе по проблемам местного самоуправления. В исследовании широко используется институциональный подход. В рамках нашего исследования мы дополняем его неоинституциональным подходом, который позволяет осуществить анализ политических реформ, посредством которых осуществляется воздействие на институт местного самоуправления в Российской Федерации.

Использование системного анализа позволило рассматривать  реформирование местного самоуправления в современной России как комплексный, многоаспектный процесс.

В рамках исследования автор руководствуется и принципами теории самоорганизации систем, согласно которым системе нельзя жестко навязывать путь развития, необходимо уловить тенденции ее собственного развития.

На основе нормативного подхода был проведён детальный  анализ законодательных и иных нормативных актов, регулирующих процесс становления и развития местного самоуправления в российских регионах.

В исследовании автором  использовались методы прикладной социологии. Основными процедурами сбора данных явились телефонный опрос и анкетирование. Применялся также вторичный анализ данных, полученных ведущими исследовательскими центрами. Включая в работу данные социологических опросов, мы солидарны с позицией Дж. Брайса и Дж. Гэллапа, согласно которой управление должно осуществляться, регулироваться и корректироваться общественным мнением.⁴¹ Особенно это касается муниципального уровня власти, ближе всего расположенного к гражданам.

Источниковая  база исследования. Выбор посланий российских президентов периода 1994-2009 годов в качестве официальных источников обусловлен тем, что в этих документах отражены наиболее важные общественные проблемы, требующие решения, формулируются цели и задачи на предстоящий год, подводятся итоги предыдущего года. Содержательные аспекты посланий, посвященные местному самоуправлению, определяют текущую политику государства в отношении местного уровня власти.

Законы и нормативные  документы федерального уровня, а  также нормативные акты регионального уровня (Тамбовской области) анализировались с целью выявления региональных особенностей организации местного самоуправления.

В работе широко использованы результаты социологических исследований аналитических центров федерального и регионального уровней, а также результаты социологического опроса жителей города Тамбова, проведенного непосредственно автором исследования.

В числе источников проведенного исследования - материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, доклады и тезисы выступлений, полезные с точки зрения сопоставления авторских мнений, позиций, научных суждений. 

Научная новизна  исследования. В рамках диссертационного исследования автором продемонстрирован новый ракурс исследования  базовых противоречий, затруднивших политический процесс реформирования института местного самоуправления в современной России. В основе проведенного анализа - соотнесение концептуальных подходов к формированию местного уровня власти, озвученных в президентских посланиях Федеральному собранию РФ, с реальной практикой муниципальной реформы. В результате анализа автор фиксирует, что местное самоуправление, несмотря на диаметрально противоположное направление реформирования в 1990-х и 2000-х годах, сформировалось скорее как политический институт, нежели как институт гражданского общества.

Доказано, что нормативно закрепленные принципы перераспределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, формы административного контроля со стороны государства определяют встраивание местного самоуправления в вертикаль власти, делают условной разницу между государственной властью и местным самоуправлением. В исследовании раскрыты и проанализированы обстоятельства, определяющие включенность местного самоуправления в сферу государственного управления.

На основе анализа  процесса реформирования местного самоуправления показано, что на современном этапе преобладает тенденция его унификации.

Положения, выносимые  на защиту:

1. Противоречивый характер  реформирования российского местного  самоуправления, на наш взгляд, определяется  нерешенностью в теории и в практике организации местного самоуправления принципиального вопроса: должно ли местное самоуправление подгоняться в плане форм и принципов под либеральные стандарты гражданского общества и правового государства, или же наше понимание того, что есть гражданское общество и правовое государство в их российском измерении должно приводиться в соответствие с фактически сложившимися институтами и процедурами местного самоуправления. 

2. Идея независимости и самостоятельности  местного самоуправления, закрепленная в Основном Законе РФ, оказалась несостоятельной в российской практике. Направленность реформирования местной власти - усиление контроля со стороны государства, характер перераспределения полномочий и т.д., делают условной разницу между государственной властью и местным самоуправлением. Принципы назначения и отстранения от должности глав муниципалитетов заменяют зависимость органов местного самоуправления «по горизонтали» -  от избирателей зависимостью «по вертикали» - от госорганов. Все это ставит под сомнение социальное назначение местного самоуправления и, по сути, изменяет природу муниципальной власти. В данной ситуации представляется нецелесообразной абсолютизация принципа независимости местного самоуправления от государственных органов.

3. Включенность местного самоуправления  в сферу государственного управления  в настоящее время определяется  следующими обстоятельствами:

• местное самоуправление регулируется законодательством, формируемым государством;
• законы вступают в силу по решению государства;
• уровень местной власти вовлечен в процесс борьбы за государственную власть;
• главы местного самоуправления могут отправляться в отставку решением представителей органов государственной власти;
• местная власть является объектом политических интересов;
• местное самоуправление находится под патронажем органов государственной власти;
• местные органы власти используются в качестве инструмента борьбы за политическую власть,
• с помощью законодательства устанавливается и изменяется объем полномочий, способы формирования органов местного самоуправления, финансирование, формы и сроки отчетности.

3. Различия региональных  политических процессов обусловлены  разнообразием политических практик, социокультурных, ресурсных, финансово-бюджетных условий. Можно утверждать, что полной унификации местного самоуправления в регионах не произошло, некоторое региональное своеобразие организации местной власти остается. Однако анализ инструментов давления на местное самоуправление, регулирования его деятельности и контроля, используемых государством, позволяет говорить о преобладании в процессе реформирования местного самоуправления тенденции унификации. 

4. Население страны так и не стало главным субъектом реформы местного самоуправления, несмотря на ее многолетнюю историю. Отсутствие главного субъекта местного самоуправления в качестве полноценного участника его формирования и функционирования можно оценивать в качестве важнейшей институциональной проблемы местного самоуправления в российских регионах. 

Теоретическая значимость проведенного диссертационного исследования видится в определенном вкладе его результатов в общую теорию политического процесса, демократии, государства и права, политической культуры и политического участия. Выводы и обобщения диссертации способствуют развитию теории политического управления в ракурсе соответствия российского измерения  местного самоуправления традиционным либеральным стандартам.

Практическая  значимость диссертационной работы определяется результатами анализа совокупности инструментов давления на местное самоуправление, регулирования его деятельности и контроля, используемых государством (на примере Тамбовской области). Полученные результаты могут использоваться в практике муниципальных органов власти, быть основой элективных курсов, спецкурсов, базовых учебных курсов по политологии, политическим отношениям и процессам, политическому, государственному и муниципальному управлению для студентов, аспирантов, слушателей институтов повышения квалификации.

Апробация результатов исследования. Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась аспирантом в процессе участия в работе  «круглых столов», научно-методических семинаров, двух  международных научно-практических конференций («Современные методики подготовки специалистов по связям с общественностью»  4-6 апреля 2007 г. Тамбов; «Политико-правовые основы предпринимательства в России», 2-3 июля 2007 г. Саратов), четырех  всероссийских научно-практических конференций («Конституция. Выборы. Государство» 12-13 декабря 2006 г. Тамбов;  «Избирательные процессы в современной России: теория и практика», 23-24 октября 2007 г. Саратов; «Управление и общество», 24 апреля 2009 г. Тамбов), трех межрегиональных научно-практических конференций («Роль общественных объединений в формировании институтов гражданского общества»    4 октября 2001г. Тамбов; «Гражданский форум: власть народа или народ и власть?»  17 октября 2002 г. Тамбов; «Повышение эффективности муниципального управления в условиях реформирования: опыт, проблемы, перспективы», 29 мая 2009 г.  Тамбов), а также в процессе публичных выступлений, в деятельности администрации Тамбовской области, администрации г. Тамбова.

Теоретические положения  выводы и результаты диссертационного исследования опубликованы в десяти научных публикациях общим объемом 4 п.л.