Проблемы разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ.

     Вместе  с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти

     Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения

     Конкретное  полномочие органа государственной  власти означает юридическое закрепленное за органом государства право  и одновременно, как правило, обязанность  принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.

     Разграничение предметов ведения – это вопрос об отношениях между Федерацией и  ее субъектами, а вопрос о разграничении  компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.

     Суть  предметов ведения Российской Федерации  и ее субъектов производна от функций  государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.

     Одна  из особенностей функций состоит  в том, что они представляют собой  устойчивую, сложившуюся предметную деятельность в той или иной сфере – в экономике, политике, государственном строительстве, в праве и т.д.

     Таким образом, в предметах ведения  выражаются и конкретизируются функции  государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).

     И здесь возникает один из сложнейших вопросов государственного строительства  – оптимальность распределения  сфер деятельности предметов ведения  Российской Федерации и ее субъектов.

     После принятия Конституции РФ 1993г. возникало и возникает много сложностей с реализацией предметов ведения, как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Со всей остротой эти проблемы встают и при осуществлении в последнее время укрепления вертикали государственной власти.

     Проблема  определения компетенции федеральных  органов власти является главной  и наиболее сложной в любом  федеративном государстве. Федерация  не может обладать неограниченными  полномочиями по управлению страной, она  обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

     Мировая практика выработала формулу решения  этой проблемы, которая состоит в  установлении:

• исключительной компетенции федеральных органов власти;
• совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
• исключительной компетенции субъектов федерации.

     Такое решение проблемы характерно для  США, ФРГ. Австралии и других федераций.

     Российская  Федерация следует по этому испытанному  пути (хотя термин «исключительная  компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 – перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

     Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров  по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения внеправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

     В основу структурирования предметов  ведения в действующей Конституции  России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структурирования предметов ведения по уровням власти, российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и се субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ёе субъектов.

     Предметы  ведения Российской Федерации –  это круг вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению  России как федерального центра.

     В юридической литературе отмечается, что при определении предметов ведения Российской Федерации имеют место неточности и противоречия.

     В мировой практике встречается два  способа структурирования предметов  совместного ведения. Первый способ – закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

     Второй  – определяются предметы исключительного  ведения федерации, предметы совместного  ведения и предметы ведения субъектов  федерации (Индия, Малайзия, Россия).

     Хотя  перечень предметов совместного  ведения Российской Федерации, данный в ст.72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической  литературе, фактически он неточен  и неполон.

     И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая  эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции».

     По  предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов  издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативные правовые акты субъектов  РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.

     Проекты федеральных законов по предметам  совместного ведения, принятые Государственной  Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в  месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

     До  принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам  совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное  правовое регулирование, но после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

     Предметы  ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному  принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов  РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

     При этом следует различать:

• предметы ведения субъектов Федерации;
• предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

     В сферу ведения субъекта Федерации  входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст.71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

     Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Таким образом, можно сделать вывод, что  разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.

1. 3. Конституционно-правовой механизм разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ.

     За  более чем через десятилетний срок действия российской Конституции произошло осмысление конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и наработан достаточный опыт по его применению.

     Проводимые  в России конституционные реформы  властной вертикали, берущие начало в 2000 году с образования семи федеральных округов, охватили многие сферы общественных отношений. Процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопроса разграничения федеральной и региональной компетенции.

     Конституционная модель разграничения предметов  ведения и полномочий Федерации и ее субъектов отражена в ст.71 – 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.

     Реформа российского федерализма в целом  характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации, что  в определенной мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Но задумаемся: концентрируя в своих руках такое огромное количество полномочий, сможет ли Федерация эффективно и объективно их выполнять? Кроме того, есть группа совместных полномочий (в сфере природопользования, образования, культуры), которые лучше осуществлять не из Центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики.

     Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции в отличие от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным.

     И совершенно справедливо отмечает А.Н. Кокотов, что в таких условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня (41 позиция), по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст.71), а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования. Интересным видится предложение ученого постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которые они ранее имели. Такой путь возможен, но может повлечь злоупотребления и иные издержки «дележа». Прав и А.А. Кондрашев в том, что значительная часть таких полномочий не относится к категории «осуществляемых самостоятельно», поскольку основы нормативного регулирования содержатся именно в федеральных актах, хотя трудно согласиться с положительной оценкой автором их законодательной фиксации.

     Представляется, что требуются более радикальные  меры, а именно – законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, отдав все оставшиеся полномочия регионам. Причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулированием в совместной сфере, которые должны выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его.

Таким образом, закрепление полномочий органов  государственной власти субъектов  в сфере совместного ведения  означает тенденцию к сглаживанию  различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы – Федерации и ее субъектов.

     Анализ  конституционных положений позволяет  выявить и другие противоречия. Часть 4 ст.76 Конституции РФ предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Причем ч.6 ст.76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоречия.

     Здесь важно обратить внимание на два момента. Во-первых, положение ч.6 ст.76 идет вразрез  с ч.2 ст.4 Конституции РФ, провозгласившей  верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории. В таком случае необходимо либо исключить ч.6 ст.76 Конституции РФ, либо же уточнить положение ст.4 Конституции РФ о верховенстве федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения.