Проблемы разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ.

     Во-вторых, в силу ч.6 ст.76 Конституции РФ в  случае коллизии федерального и регионального  правового акта, принятого по предметам  собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и такая  коллизия должна разрешаться на основе регионального акта! Но возникает вопрос: кто и каким образом должен отменять такой акт? Имелись ли на практике такие прецеденты? Попытался ответить на данный вопрос Парламент Республики Башкортостан, обратившись с запросом о толковании ст.76 Конституции РФ в КС РФ, который вынес отказное определение. Не далек от истины А.А. Сергеев, отмечая, что в сегодняшней действительности исключительных полномочий субъектов РФ не существует. Закрепление собственных полномочий по остаточному принципу делает их юридически неопределенными. И потому нормы ч. 6 ст. 76 Конституции РФ не реализуются.

     Введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами. В ч. 4 ст. 26.7 Закона предусмотрено  первоначальное одобрение проекта  договора региональным парламентом  в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона Президенту РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом (ч.7 – 8 ст.26.7), после чего он вступает в юридическую силу.

     Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договора о разграничении полномочий. Во-первых, в Законе закреплено положение (ст. 26.7), что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, в той же статье указано, что договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении.

     Представляется, что такое положение федерального закона должно быть незамедлительно изменено парламентом. Несмотря на то, что договор – акт подзаконный, утверждается федеральным законом, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора – глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст.10, 11 Конституции РФ, устанавливающим принцип разделения властей, и ч.2 ст.4 Конституции РФ, провозглашающей верховенство Конституции РФ и федеральных законов.

     Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться, как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Анализ проблем  разграничения предметов  ведения РФ и субъектов РФ.

2. 1. Конституционные положения о разграничении предметов ведения РФ и субъектов РФ.

Разделение  компетенции между центром и  субъектами является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования институциональных  механизмов государства. «Обязательным  условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям», - говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать  раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем  перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению. Поэтому нужны принципы, которые позволяют по мере развития федеративных отношений избежать коллизий в отношениях различных уровней власти.

Правовые  основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 ст. 11 устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».

Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации  осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» - ст. ст. 71 и 72, где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который  основывается и рассматривается во взаимосвязи со ст. ст. 5, 11, 66 (ч.ч. 4, 5), 67, 76, 77, 78 (ч.ч. 2, 3), 85 (ч.1), 125 (ч.3) Конституции РФ.

Эти конституционные  нормы определяют:

- порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения;

- особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации;

- принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти;

- порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Имеется значительный круг вопросов, подлежащих решению органами государственной  власти, но имеющих непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. С учетом вышеизложенного подхода к местному самоуправлению как к одному из предусмотренных в Российской Федерации уровней публичной власти, представляется целесообразным при дальнейшем развитии законодательства о местном самоуправлении, в части вопросов регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, учитывать опыт правового регулирования аналогичных проблем во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

В Конституции  Российской Федерации указаны четыре группы предметов ведения и полномочий, являющихся объектами рассматриваемого процесса:

1. Находящиеся  в ведении Российской Федерации;

2. Находящиеся  в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3. Находящиеся  в ведении субъектов Российской  Федерации;

4. Находящиеся  в ведении местного самоуправления.

Соответственно  субъектами разграничения являются Президент Российской Федерации, Федеральное  Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, муниципальные органы.

2. 2. Анализ проблемы конституционного нормотворчества субъектов РФ.

В условиях последних лет, когда федеративные отношения подвержены серьезным  изменениям, когда динамически развивается  федеральное законодательство, субъекты Российской Федерации должны проявлять большую инициативность в качественной модернизации своих конституций (уставов). Однако этот процесс, как показывает практика, имеет ряд проблемных моментов.

     Действующее конституционное законодательство в Российской Федерации имеет двухуровневую структуру. Это порождало и порождает конкуренцию двух тенденций в развитии этого законодательства: стремление федерального центра к унификации правового регулирования конституционных отношений, с одной стороны, и стремление субъектов Российской Федерации к децентрализации правового регулирования этих отношений – с другой. В нахождении баланса между этими двумя тенденциями зависит успех сосуществования конституционного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

     Еще один фактор, который необходимо учитывать  при реализации субъектами Российской Федерации своих полномочий по конституционно-уставному  нормотворчеству, это то, что многие уже устоявшиеся суждения относительно понимания конституции суверенного  государства оказываются малопригодными для основных законов субъектов Российской Федерации. Необходимо понимать, что конституция (устав) не являются учредительными актами суверенного государства, а являются лишь основными законами субъектов Федерации, что предполагает их полное соответствие федеральной Конституции.

     Следует также отметить, что понятия «конституция»  и «устав» применительно к  субъектам Российской Федерации  носят, фактически, тождественный характер. На это было указано еще в Постановлении  Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года. Тем не менее, в настоящее время в конституционно-уставном регулировании, к сожалению, определяющее значение с точки зрения статусных характеристик отдельных субъектов Российской Федерации придается формально-юридическим, а не социально-экономическим и другим подобным отличиям республики от других субъектов. Это порождает такую ситуацию, когда конституции двух республик в составе Российской Федерации, находящихся в различных федеральных округах, имеющих различные социально-экономические и политические условия развития, имеют больше сходств, чем конституция республики и устав области, которые находятся в одном федеральном округе и имеют схожие социально-экономические и политические условия развития. Так, например, основные законы более развитых в экономическом плане субъектов Федерации могли бы содержать дополнительные права граждан в социальной, культурной сферах, в области трудовых отношений.

     Объективные сложности конституционно-уставного  нормотворчества субъектов Федерации предопределены весьма ограниченным кругом ориентиров для этого вида нормотворчества, которые даны в Конституции Российской Федерации 1993 года. Так, например, статья 77 Конституции, закрепляя положения о системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отсылает к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.199914, внесение изменений в который часто сопровождается необходимостью внесения изменений практически во все конституции (уставы) субъектов Федерации. На наш взгляд, более логичным было бы закрепление основных принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в самой Конституции Российской Федерации или, хотя бы, в федеральном конституционном законе, что придало бы большую стабильность указанным отношениям.

     Сложности возникают и при регулировании  в основных законах субъектов  такого важного вопроса, как защита прав и свобод человека. Это вызвано размытостью формулировок в самой федеральной Конституции. Так, пункт «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что в ведении Российской Федерации находится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина…», а пункт «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина уже к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При такой формулировке большинство субъектов Российской Федерации пошли по пути практически полного копирования положений федеральной Конституции в области определения правового статуса личности, хотя наиболее предпочтительным, на наш взгляд, было бы развитие и конкретизация прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, или закрепление иных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые не нашли отражения в федеральной Конституции.

2. 3. Анализ проблемы определения предметов ведения РФ.

В научной  литературе не сложилось и единого  подхода к определению понятия  «предметы ведения». Так, О.Е. Кутафин  и К.Ф. Шеремет определяют предметы ведения как определенные области (сферы) общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, подчеркивая, что это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а обозначение определенных областей государственной деятельности. В.И. Фадеев понимает под предметами ведения органа государственной власти или органа местного самоуправления те сферы общественной жизни, в которых действует данный орган и в которых он юридически компетентен. Ю.А. Тихомиров, определяя предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия уполномоченных субъектов, предлагает следующие типичные предметы ведения как элементы компетенции: