ПР технологии в государственном и муниципальном управлении

Плохо в таком случае представляются потребности, интересы и цели управляемых объектов. Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, его подсистем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархичность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловливают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления (извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов. К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное; устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизация самостоятельности, забвение интересов других подсистем государственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению субъекта государственного управления в конгломерат частей, которые не понимают и не поддерживают друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо государственном управлении в таких условиях не стоит и говорить. Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние.[20]

Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять степень овладения управляющими компонентами процессами общественной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей социальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.

2.2. Место PR в структуре государственного и муниципального управления

Органы государственного управления - необходимая часть современного общества. Госаппарат создается обществом для оказания гражданам ряда услуг, которые иным образом предоставляемые были бы неэффективны: правосудие, общественный порядок, здравоохранение и образование, культура, национальная оборона, социальные программы, охрана окружающей среды, транспорт.

Органы государственной власти в России функционируют на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. Государственную власть в Российской Федерации, согласно статье 11 Конституции, осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Российская Федерация включает 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), Еврейская автономная область и 4 автономных округа.

Деятельность органов государственной власти затрагивает все стороны жизни общества и потому зависит от работы с общественностью. Спецификой работы госструктур является то, что они призваны отражать интересы страны в целом, всех граждан или значительной их части. Если бизнес изначально ведется в интересах собственников и ориентируется на нужды потребителей, то государство не может преследовать интересы узкой группы. В этой широте своей целевой аудитории – и преимущества и проблемы работы госаппарата.[21]

К преимуществам относятся широкий охват интересов, широкая социальная база, а к недостаткам – невысокая сфокусированность на жизненных интересах каждого отдельного гражданина и сложности обеспечения баланса конкурирующих интересов различных частей общества.

Связи с общественностью – неотъемлемая часть института управления, играющего значительную роль, как в промышленных, так и в правительственных кругах. Функции связей с общественностью применительно к государственному управлению, как правило, не несут в себе политической направленности.

Политические партии используют связи с общественностью в целях пропаганды и рекламы политики своей партии и ее кандидатов. В рамках государственного учреждения перед PR стоят две основные задачи.

Во-первых, регулярное предоставление информации о деятельности учреждения, его планах и успехах.

Во-вторых, воспитательно-информационная функция, направленная на просвещение общественности в вопросах законодательства, права и других аспектах повседневной жизни. Одна из задач в области связей с общественностью – информировать министров и глав различных ведомств о существующей и возможной реакции общественности на проводимую или намечаемую политику.

Повсеместно находит признание необходимость иметь эффективную службу по связям с общественностью в федеральных органах власти. Именно такая практика и установилась в работе аппарата правительственных учреждений многих стран, причем названия и круг полномочий этих служб могут быть различными. Например, при Министерстве обороны РФ имеется начальник службы по связям с общественностью, у Министерства финансов РФ - пресс-секретарь и заведующий информационным отделом. В других учреждениях эти информационные службы могут называться по-иному.

Например, директор по вопросам информации, начальник отдела информации, заведующий информационным центром и т. д. Все эти должности приравниваются по положению и окладу к посту заместителя министра.

В большинстве министерств службы или отделы по связям с общественностью располагают правом высказывать мнение в ходе обсуждения различных вопросов на любых уровнях, а глава этой службы пользуется полным доверием как самого министра, так и других руководителей ведомства. Считается, что начальник службы по связям с общественностью не может эффективно выполнять возложенные на него функции, если ему не предоставляется доступ к необходимой информации. Его мнение учитывается при разработке планов деятельности.

Не случайно распространенной проблемой работы госаппарата во всех странах является апатия граждан, недостаток доверия и сопротивление проведению решений госаппарата в жизнь. Актуальная задача госаппарата любой страны – обеспечение вовлеченности граждан в решение проблем общества: обеспечение экономической стабильности, снижение преступности, безработицы, рост уровня жизни населения. Успешная подготовка и реализация решений госаппарата зависит от уровня общественной поддержки его инициатив, в том числе и на международном уровне.

Деятельность PR, осуществляемая госструктурами, должна строиться исходя из двух принципов. Во-первых, демократическое государство должно отчитываться о своей деятельности перед своими гражданами. Во-вторых, эффективное государственное администрирование требует активного участия и поддержки граждан.

Общими целями PR в органах государственного управления, независимо от уровня, являются:

информирование граждан о деятельности государственного органа;

информирование госаппарата о состоянии общественного мнения;

побуждение граждан участвовать в государственных программах (голосование, защита окружающей среды);

побуждение бизнеса и общественных организаций участвовать в подготовке и реализации государственных программ;

информационная поддержка эффективного взаимодействия ветвей государственной власти в интересах общества;

обеспечение благоприятного отношения и поведения международной общественности и международных организаций в отношении страны.

В России сегодня практически каждый орган государственного управления федерального уровня и уровня субъекта федерации имеет свою службу связей с общественностью, пресс-службу, пресс-секретаря или ответственного за эту функцию.

Эти службы информируют общественность о работе органов государственного управления, представляя новости в СМИ, готовят публичные выступления официальных лиц, организуют проведение круглых столов и других форумов, ведут работу с целевыми группами общественности (бизнесом, общественными организациями, лидерами мнений).[22]

Федеральные министерства и агентства госрегулирования многих стран мира ведут весьма интенсивную работу в области связей с общественностью. Российские органы государственной власти демонстрируют движение к информационной открытости с использованием новых технологий. Сервер Государственной Думы www.duma.ru содержит информацию о депутатском составе и руководстве, составе комитетов и комиссий, депутатских объединениях, а также список готовящихся законопроектов. На правительственном сервере www.gov.ru оперативно вывешиваются все подписанные премьером постановления, хотя, возможно и не всегда в полном виде. Материалы о социально-экономическом развитии России, ее регионов и отраслей представлены на сайте Госкомстата.

Свои сайты имеют Министерство экономики РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство иностранных дел, Министерство образования, Министерство по чрезвычайным ситуациям и другие госструктуры. В работе госструктур с общественностью важна интерактивность. Именно интерактивность отличает функцию пресс-агентства от PR. Российские органы государственной власти также используют двусторонние коммуникации, взяв на вооружение Интернет. Например, в 1999 г. по просьбе правового управления Госдумы организация – разработчик программного продукта «Кодекс» (правовая информация, распространяемая на коммерческой основе) включила в свой продукт два проекта Трудового кодекса РФ – внесенных Правительством РФ и депутатами Госдумы. Замечания и предложения по проектам предлагалось посылать по представленному адресу электронной почтой, а также на телеконференцию в Интернет. Недостатком акции можно считать то, что реакция общественности собиралась не непосредственно аппаратом Госдумы, занятым работой над законопроектом, а через организацию – компьютерного разработчика, которая, видимо, и организовала освещение в компьютерной прессе и в Интернет этого события.

Интерактивный подход в работе с общественностью продемонстрировал С. Кириенко, полпред Президента РФ в Приволжском округе, инициировав в конце 2000 г. в Нижнем Новгороде проект «Выбор программы губернатора» Новгородской области. Целью проекта было объявлено формирование программы работы и команды губернатора области на четыре года на основе рассмотрения представленных предложений от заинтересованных участников. Проект финансировался членами специально созданного координационного совета, куда были приглашены руководители самых успешных и бюджетообразующих бизнес-структур области, а также юристы, культурологи и журналисты. Отбор предложений велся в процессе деловых игр, круглых столов, дискуссий и социологических опросов.

Жители области участвовали в конкурсах сочинений, курсовых работ, виртуальных бизнес-проектов. Заинтересованность бизнес-структур участвовать в проекте в аппарате полпреда объяснили их стремлением играть по правилам и жить в условиях экономической и социальной стабильности.

Очевидно, что в эпоху глобализации информации, экономики, культуры органы госуправления все в большей степени испытывают необходимость целенаправленной работы с общественностью. Деятельность служб связей с общественностью структур государственной власти связана с представлением различных сторон, компонентов, составляющих государственных интересов. Соответственно партнер, к которому она обращается, выступает не как индивид – потребитель товара (услуг), а как гражданин, ассоциированный в какую-либо организацию, или индивидуальный политический субъект. Государственные интересы носят всеобщий характер. Ни одна из структур власти не имеет право отождествлять их с собственными интересами. В противном случае происходит приватизация самого государства, что, к сожалению, в той или иной мере имеет место в современной российской действительности. С помощью связей с общественностью представляются и согласуются интересы различного уровня, а значит, и механизм их согласования не может быть одинаков.[23]

Участие граждан в управлении – как непосредственное, так и опосредованное (через систему выборного представительства своих интересов) - является неотъемлемым атрибутом демократического общества. В демократическом обществе госструктура (в отличие от фирмы) не может произвольно устанавливать свои «правила игры» в отношениях с общественностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать управленческие решения «в одиночку», не сотрудничая с гражданами и их объединениями. В этом отношении возможности граждан и их объединений с помощью PR оказывать воздействие на структуры власти намного шире, чем в случаях с коммерческой фирмой. Но у этой медали есть и другая сторона. Властные ресурсы граждан, их объединений несопоставимы с ресурсами государства – некоторое исключение составляют лишь действительно демократические общества либерального образца.

Таким образом, позиции граждан и их объединений в PR-взаимодействии со структурами власти реально могут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Государство, его структуры располагают большими возможностями влияния на граждан, в том числе с помощью PR, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь место продвижение со стороны структур власти нужных ей установок и моделей поведения. Соответствующим образом меняется технология взаимодействия гражданина и власти с помощью PR, возникает понятие «эффективности PR». Известный философ и политолог Э. Ален считал, что самой эффективной является такая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее, свободное одобрение свободного человека. Способствование свободному одобрению гражданами действий и политики структур власти, поддержка властей конкретными действиями граждан является главной целью, критерием эффективности работы PR-служб в демократическом обществе.