Этапы федерализма в России

Из приведенного документа следует, что создание СССР было только оформлением de jure сложившихся отношений и не зависело фактически от каких-либо госу­дарственных органов, а только лишь от решения Полит­бюро и группы высших руководителей партии. В. И. Ле­нин внес существенную коррективу в этот проект, отбро­сив идею автономизации, что, безусловно, могло бы при известных условиях послужить основой превращения Союза в подлинно федеративное государство.

СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, кото­рые потребовали объединения усилий, что, является об­щей предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и интервенции и в последую­щий период между Россией и будущими союзными рес­публиками возникали различные временные союзы. В нача­ле 20-х гг. между ними были заключены договоры в соответствии с нормами международного права. Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающих­ся сторон и подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что объективно ядром, вок­руг которого шло объединение, являлась Россия. Она же выступала и в качестве лидирующей державы на меж­дународной арене. Некоторую дипломатическую актив­ность демонстрировала разве что Украина.

В Декларации об образовании СССР отмечалось, что вхождение в него доступно “всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и име­ющим возникнуть в будущем, новое союзное государ­ство явится достойным увенчанием заложенных еще в октябре 1917 года основ мирного сожительства и братс­кого сотрудничества народов, ... оно послужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решитель­ным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую Республику”[9]. Декларация указывала на главные причины, “которые повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство”. Во-первых, восстановле­ние народного хозяйства, невозможное при раздельном существовании республик; во-вторых, “неустойчивость международного положения и опасность новых нападе­ний”, что делает “неизбежным создание единого фронта советских республик перед лицом капиталистического окружения; в-третьих, “само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объеди­нения в одну социалистическую семью”. Только при этом условии можно “обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу наци­онального развития народов”[10].

На протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта Конституции СССР. Согласно проек­ту, подготовленному комиссией, все республики в соста­ве нового Союза, включая РСФСР, оказывались в рав­ном положении по отношению к центральным органам власти. Среди представителей Украины и Белоруссии возникли опасения, что влияние Союза будет более силь­ным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обхо­дить. Был представлен ряд проектов, которые фактичес­ки были направлены на сильное ограничение централь­ных органов власти. Когда работа комиссии заходила в тупик, арбитром выступали партийные органы.

На XII съезде ВКП(б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба. Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском шовинизме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на создание союза равных государственных единиц, призванного обес­печить свободное развитие национальных республик: на съезде была выработана структура органов власти, опре­делено количественное представительство республик в палатах ВЦИК.

На XII съезде ВКП (б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли то, что было решено этими съездами.

Почему государственное здание, которое возводилось на столь мощном, фундаменте смогло простоять только 70 лет и рухнуло? Выдающийся психолог Л.С. Выготский отмечал, что понять процесс можно, “только зная конец процесса, результат, направ­ление, куда и во что развивалась данная форма. Имея конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и смысл отдельных этапов”.

На мой взгляд, прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле СССР? Если он был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде всего в Конститу­ции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе СССР — по сути своей унитарное государство —  именовалось федерацией? В какой мере связано крушение политического режима с распадом СССР? Какова степень зависимости политических процессов, и в частности про­цесса государственного строительства, от национальных политических традиций и идеологической обусловленнос­ти характера создаваемого государства? Какую роль сыграли отдельные личности, в чьих руках была сосре­доточена власть и которые оказывали определяющее вли­яние на внутреннюю и внешнюю политику государства?

СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был госу­дарством унитарным, федеративным и конфедеративным. Это и определило развитие тех центробежных процессов, которые стали трагедией для поколения наших отцов (да и для нас тоже). Хотя были все основания употреблять термин “федерализм” применительно к СССР (он был создан на основе дого­вора формально самостоятельных государств, имел це­лый ряд федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в официальных документах никогда не употреблялся.

Конституция СССР 1936 г. Помимо глав IV и VI, посвященных союзным республикам, содержала главу VII, определявшую преро­гативы высших органов государственной власти автономных советских социалистических республик. В Конституции СССР 1977 г. глава 11 посвящалась автономным областям и автономным округам. И это не случайно. Изначально СССР мыслился его создателями как “одно союзное государство”, которое по мере развития все больше и больше развивается в на­правлении централизации и усиления центральной власти. Это было устойчивой традицией России, которой пер­манентно приходилось наверстывать отставание от раз­витых стран Европы и Америки, концентрируя силы в ру­ках центральной власти. И при создании СССР эта пара­дигма не изменилась. Данная тенденция сама по себе еще не представляет большой опасности, поскольку в разумных пределах тенденции к усилению федерального центра имеют место практически во всех современных федерациях. Но дело в том, что в Союзе было реально большое унитарное начало. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит, было тем политическим алгоритмом, который и опреде­лял унитарный по своей сути характер созданного госу­дарства. Поэтому федерализм был только внешней его оболочкой и не являлся системообразующим принципом. СССР имел признаки конфедеративного союза. Во-первых, он был создан по национальному признаку из самостоятельных национальных государств, отличавших­ся своей историей, культурой, религией, степенью разви­тости политической культуры, опытом и традициями го­сударственного строительства. В национальном сознании народов этих стран имелись достаточно устойчивые эле­менты недоверия к центру, который прочно ассоциировал­ся с Российской империей и царизмом. При зак­лючении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода из его состава, пусть, как тогда казалось, и формальным (не в юридическом смысле этого слова). В федеративном государстве по­пытка сецессии рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции.    В-третьих, все со­юзные республики обладали суверенитетом, а Украинс­кая ССР и Белорусская ССР были субъектами между­народного права, имея своих представителей в ООН и других международных организациях, Именно они и были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР. Эти ключевые позиции конфедерализма при определенных обсто­ятельствах и оказались роковыми для судьбы Союза.

СССР обладал признаками федерации. Во-первых, он был единым государством, состоящим из нескольких государственных образований — союзных республик. Во-вторых, союз­ные республики имели собственную территорию, которая, хотя и чисто теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою конституцию, органы государственной власти. В нормальных федерациях эти органы имеют вы­сокую степень самостоятельности. В СССР высшая на­циональная номенклатура полностью зависела от цент­ральных партийных органов. В-третьих, несмотря на ог­ромную власть федерального центра и широкую его ком­петенцию, в ведении субъектов Союза находился широ­кий круг вопросов, требующих учета национальных осо­бенностей и конкретных нужд населения для их разре­шения. Однако важнейшей задачей республиканских органов государственной власти было и оставалось про­ведение в жизнь решений центральных органов партии и государства.

Парадокс государственного устройства СССР заклю­чался в том, что превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами федерализма созда­вали качественно новую ситуацию, не известную в про­шлой мировой практике государственного строительства и политического устройства. Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность политики цен­тра только усиливала потенциально заложенные в конфе­деративном начале возможности разрушения государ­ственного единства.

К сожалению СССР не смог во время идентифицировать ту угрозу, которая шла от такой неопределённости в своём территориальном устройстве. И даже может быть это была одной из  причин его (Союза) распада. Но не главной.

СССР развалили, прежде всего местные национальные элиты и часть продажной интеллигенции (А.Н Сахаров, И.Р Шафаревич, А.Н Яковлев, да и все так называемые «шестидесятники») за счёт средств Запада (США прежде всего). Да они и сейчас не прекращают своё черное дело. И не из-за того, что у нас были разные идеологии, а потому, что ОНИ просто не преемлят существования сильной России (СССР, Руси и пр.) Так было, есть и будет.  Это и есть главная причина, всё остальное – демагогия.

2.3   Особенности федерализма на современном этапе развития                        русской  государственности.

После распада СССР спасти ситуацию можно было несколькими путями, но правящая верхушка выбрала путь создания подлинной федерации. Однако федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом сохранения государственного единства и нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки. “Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующе­го влияния при возникновении угрозы единству государ­ства, что и привело к распаду СССР. Во-вторых, законо­дательная база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого государства, и в этом важнейшее условие формирования единой нации.[11]”

Это, безусловно, решающая причина. Все остальные только с ней связаны. Среди них можно указать экономическое и научно – техническое отставание СССР от ведущих зарубежных стран, невозможность обеспечения уровня и качества жизни, которое сумела обеспечить либерально – демократическая система Запада. Однако эти же причины не привели к распаду Индии, федераций Латинской Америки и других стран.

              Всё это необходимо учитывать, рассматривая особенности становления Российской Федерации как государственно – правового объединения, представляющего собой систему, состоящую из многих подсистем и элементов со специфическими для России свойствами.

              Важнейшим свойством любой системы является её целостность. Проблема сохранения целостности России как единого федеративного государства наиболее остро стала с начала 90х гг.; когда большинство автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР, а IVСъезд народных депутатов РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина “автономия”. Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР, хотя и номинально, были федерациями, объединёнными политическими средствами. В государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС.

              Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В них был нарушен важнейший аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть системы не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая партия оказалась тем элементом системы,  который подчинил и поглотил права остальных элементов, лишив их органической связи и превратив, таким образом, в простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего единства и исчезновение связующей силы  в лице партии вызвало незамедлительно парад суверенитета, который после распада РСФСР создал реальную угрозу целостности России. Он особенно усилился после выступления Б.Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в которой содержался призыв к субъектам федерации брать столько суверенитета, сколько они в состоянии проглотить

              Положение осложнялось не только реальным ослаблением федерального центра и слабостью экономических связей регионов, которая усугубилась распадом Союза, но и стремлением отдельных субъектов Федерации выторговывать для себя более льготные условия. Национальные республики в этой ситуации оказались в более предпочтительном положении по целому ряду позиций. Это вызывало  соблазн у исконно русских территорий обрести республиканский статус. Так появилась идея Уральской  республики, которая была близка к реализации.

              Предотвратить распад России удалось предотвратить с помощью федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того года включённого в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформил федерацию, но еще и в том, что с его принятием был сделан реальный шаг к восста­новлению равновесия внутри системы. Права субъектов Федерации были расширены, создавались реальные пред­посылки для того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в федеральной системе.

Целостности Российской Федерации, однако, продол­жало угрожать то, что одна из самых крупных по своему потенциалу республик - Татарстан не подписала Феде­ративного договора и не провела референдума по приня­тию Российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992г. Верховный Совет Республики Татарстан принял респуб­ликанскую Конституцию, в которой провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.[12]

1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, идя по стопам Верхов­ного Совета Чеченской Республики, обнародовал указ “Об объявление суверенитета Чеченской Республики”, направленный на экономический и территориальный отрыв Чечни от России. Он отказался подписать Федеративный договор, а в начале 1993 г. объявил недействительным Протокол о разграничении полномочий между государ­ственными органами Российской Федерации и Чеченской Республики, подписанный парламентско-правительственной делегацией России и руководством парламента Чечни. В нарушение федеральной Конституции, относящей вопро­сы военного строительства и создания вооруженных сил к исключительной компетенции Российской Федерации, Д. Дудаев начал создавать в Чечне незаконные воинс­кие формирования.

“Подписание Федеративного договора и его инкорпора­ция в Конституцию было только первым шагом. За ним должен был последовать второй — законодательное зак­репление равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом случае система российского федерализма могла обрести необходимую целостность и стабильность.[13]”