Федерализм в России

      В ч. 3  ст. 5 Конституции РФ сформулированы  принципы федеративного устройства  России, конкретизируемые в главе  третьей Конституции. На первом  месте среди принципов федеративного  устройства Российской Федерации конституционно признается государственная целостность Федерации. Этот принцип отражает историческую преемственность геополитического развития Российского государства, вытекает из суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. 

    Государственная целостность Российской Федерации  тесно связана с другим принципом  ее федеративного устройства - единством  системы государственной власти. Это означает, что власть Федерации  распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма разных уровней. Источником государственной власти является многонациональный народ России, а в масштабе субъекта - совокупность его населения. Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного ведения Российской Федерации, и ее субъектов.   Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Единственный критерий при этом - соответствие основам конституционного строя Российской Федерации.

    Федеративное  устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это разграничение основано на Конституции, Федеральном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11, 71, 72, 73, 76, 78 Конституции РФ).

    Равноправие народов - один из важнейших принципов федеративного устройства Российской Федерации. На территории России ныне проживает более 140 народов. Независимо от их численности, уровня социально-экономического, культурного развития, все народы в равной мере обладают правовыми возможностями участвовать в осуществлении власти всего многонационального народа России, имеют право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Конституция обеспечивает возможность каждому независимо от его национальности пользоваться всеми правами и свободами. Особо гарантируются права различных национальных меньшинств, этнических групп, коренных малочисленных народов (ст. 69, п. "в" ст. 71, п. б" ст. 72 Конституции РФ). Российское отраслевое законодательство в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации учитывает основополагающие международно-правовые нормы, содержащие гарантии защиты прав национальных меньшинств (Конвенция МОТ N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах" от 26 июня 1989 г.; Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая Комиссией по правам человека ООН в 1992 г.; Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы 1 февраля 1995 г.)

    Равноправие народов органически связано  с самоопределением народов как  конституционным принципом федеративного  устройства Российской Федерации. Данный принцип, зафиксированный также  в преамбуле Конституции, является общепризнанным принципом и международного права. Какой смысл вкладывает действующая Конституция Российской Федерации в понятие "самоопределение народов"? Могут ли все нации и народы, населяющие Россию и не имеющие своей национальной государственности, реализовать это свое право - самоопределение народов? Необходимо отметить, что новая Конституция России употребляет термин "самоопределение народов", а не "самоопределение наций", что широко применялось в советский период. Безусловно, в условиях многонационального Российского государства игнорировать национальные моменты нельзя. Уникальность и своеобразие Российской Федерации и состоят в том, что она сочетает в себе национальные и территориальные начала. На территории любого субъекта Российской Федерации проживает ныне много национальностей. Поэтому конституционный принцип "самоопределение народов" с позиций Конституции Российской Федерации означает, что он может быть реализован только в пределах России. У субъектов Федерации отсутствует право выхода из ее состава.

    Принцип "самоопределения народов" не нужно противопоставлять вышеназванным  конституционным принципам государственного устройства Российской Федерации, его  нельзя отрицать и не нужно абсолютизировать. Это согласуется с Декларацией  о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В ней указано, что при реализации права равноправия и самоопределения народов ничто не должно толковаться как: "санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов: и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории".

      Все субъекты Федерации без  каких-либо изъятий во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти между собой равноправны. Это конкретизируется в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов Федерации.   В ч. 4   статьи 5 Конституции РФ  закреплен еще один важнейший принцип федеративного устройства России - равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Однако следует учитывать деление субъектов Российской Федерации на виды, их неоднородность, а также то, что разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется не только Конституцией, но и договорами, большая часть которых носит индивидуальный характер, т.е. заключается между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов Федерации. Поэтому субъекту Федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части федеральной компетенции, которыми не располагают другие субъекты Федерации. В связи с этим, обладая одинаковым объемом прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, субъекты Федерации могут иметь различный объем прав, входящих в их компетенцию. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий определены в ст. 26.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 г. в редакции от 04.07.2003 г.

    Таким образом, выделяются следующие принципы федеративного устройства России  ⁵:

1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
4. принцип равноправия и самоопределения народов в РФ;
5. равноправие субъектов Российской Федерации.

1.2 Субъекты РФ,  их виды и статусы  

       Следует сказать, что термин "субъекты Российской Федерации" стал использоваться в  нашем конституционном законодательстве сравнительно недавно. Впервые он был  применен в ряде актов текущего законодательства, принятых в 1991 г., затем - в одном из дополнительных протоколов к Федеративному договору. Действующая Конституция РФ использует этот термин применительно ко всем составным частям Российской Федерации и провозглашает их равноправие.

Субъект федерации, согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям, - это государственное образование (не обладающее суверенитетом) в составе федеративного государства.

         Если в ст. 5 Конституции закреплены виды субъектов Российской Федерации, то в ч. 1    статьи 65 Конституции РФ назван ее именной состав. Всего субъектов Федерации - 89. В алфавитном порядке дается перечень субъектов Федерации каждого вида. В настоящее время в составе Российской Федерации 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов.

        До подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора РСФСР не была федеративным государством в общепризнанном смысле этого слова. Автономные республики, автономные области и автономные округа не были решающим фактором, определяющим федеративный характер страны. Края и области, в которых проживало более 80% населения, субъектами Федерации не признавались - они оставались административно-территориальными единицами, и ни о каком разграничении предметов ведения и полномочий между ними и центром в советских конституциях не говорилось. Впрочем, и автономии в составе России субъектами Федерации практически не были, ибо советский режим был основан на сверхцентрализации и монополизации государственной власти в руках центральных партийных и государственных органов.⁶

         На волне демократизации советского общества автономные республики наряду с союзными республиками в 1990-1991 гг. провозгласили государственный суверенитет. Четыре автономные области (кроме одной - Еврейской) были преобразованы в республики, а на территории Чечено-Ингушетии были образованы две республики: Чеченская и Ингушская. Одна из них - Чеченская - провозгласила свою независимость. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение о переименовании автономных республик в "республики в составе Российской Федерации".

       Крупный шаг в реформировании российского федерализма был сделан 31 марта 1992 г. Подавляющим большинством регионов России (за исключением Татарстана и Чечни) был подписан Федеративный договор. Особенности положения в составе Российской Федерации Республики Татарстан определены Договором "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", в соответствии с которым "Республика Татарстан объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором".

        Изменение наименования субъекта Российской Федерации - исключительное право его самого. Оно подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. N 15-П⁷. Если субъектом Российской Федерации устанавливается его новое наименование, то оно включается в ст. 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Федерации в тексте Конституции в соответствие с решением субъекта Федерации. При этом Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их. Так, указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. в ст. 65 Конституции Российской Федерации вместо наименования "Ингушская Республика" было включено новое наименование "Республика Ингушетия", вместо наименования "Республика Северная Осетия" - наименование «Республика Северная Осетия – Алания»     

       Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность изменения состава Российской Федерации путем принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Таким образом, изменение состава Российской Федерации может произойти путем:

       а) добровольного вхождения в Российскую Федерацию иностранного государства;

       б) образования на ее территории нового субъекта.

Очевидно, что принятие в Российскую Федерацию  нового субъекта может быть осуществлено лишь по взаимному согласию Российской Федерации и государства, пожелавшего  войти в состав Российской Федерации. Процедура принятия, видимо, должна предусматривать волеизъявление народа России и заключение международного договора между Российской Федерацией и тем государством, которое пожелало войти в ее состав с последующей ратификацией этого договора парламентами обеих стран. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта не должно влечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не может противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, основам конституционного строя Российской Федерации.⁸

       Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено путем:

       а) объединения двух или более субъектов  в один;

       б) разделения одного субъекта с образованием новых;

       в) выделения нового из состава одного субъекта или нескольких субъектов, граничащих между собой;

       г) вхождения одного субъекта в состав другого, в результате чего один из них утрачивает статус субъекта Российской Федерации.

         Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, используя принадлежащее им право законодательной инициативы, могут внести проект соответствующего закона в Государственную Думу Федерального Собрания. По вопросу об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации должен быть принят федеральный конституционный закон, после чего в ч. 1 ст. 65 должны быть внесены изменения в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 137  Конституции РФ.

        Статус республики в соответствии с федеральной Конституцией характеризуется прежде всего тем, что она является государством. Особенности ее конституционно-правового положения заключаются в следующем. Как государство, она имеет свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.). Республика вправе в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливать свой государственный язык, который в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики употребляется наряду с государственным языком Российской Федерации. Некоторые республики ввели также республиканское гражданство.