Формы правления и их соотношение с государственными режимами

Обширные полномочия Президента России проистекают из закрепленного Конституцией положения (п. 2 ст. 80) о том, что он выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

К особенностям формы правления следует отнести и то, что, не будучи формально главой исполнительной власти, Президент Российской Федерации имеет возможность непосредственно влиять на организацию деятельности исполнительной ветви власти. Такой вывод следует из закрепленного в Основном законе страны права Президента определять основные направления внутренней и внешней политики государства, участвовать в определении персонального состава Правительства РФ и организации его работы. В самом деле, ст. 83 прямо говорит о том, что Президент России назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, принимает решение об отставке Правительства РФ, по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и т. п.

В отношении других государственных органов Президент России также уполномочен представлять кандидатуры для назначения на должности Председателя Центрального Банка, судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской Федерации и другие высокие и ответственные государственные посты.

Конституция РФ закрепляет (ст. 84) достаточно широкие полномочия Президента России в сфере обеспечения деятельности парламента страны и принятия федеральных законов, в сфере реализации внешнеполитических функций и обороны страны.

Однако, правовое положение российского президента и его приоритет по отношению к другим высшим органам государства, по справедливому замеча­нию В.И. Радченко, позволяет сделать вывод о су­ществовании в России особой формы правления, во многом нетипичной для зарубежных стран[20]. Однако до сих пор место президента в системе высших органов государственной власти остает­ся дискуссионным.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          

Одни утверждают, что президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова отмечает: «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей»[21]. Н.М. Добрынин обосновывает невключение президента непосредственно ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в су­дебную веши власти предпосылкой выполнения возложенной на нею задачи обеспечивать согла­сованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России[22].

Другие ученые, например О.И. Зазнаев, говорят не просто об обособ­ленном месте президента в системе высших орга­нов государственной власти, но о существовании самостоятельной президентской ветви власти[23]. В частности, Г.Н. Чеботарев, анализируя фак­тическое положение Президента РФ в системе разделения властей, его исключительные полно­мочия по координации деятельности всех ветвей государственной власти, приходит к выводу, что «реальное исполнение им своих полномочий по-прежнему свидетельствует о существовании « особой президентской власти»[24].

Некоторые считают, что президент де-факто не влияет на исполнительную власть в Российской Федерации. В.Е. Чиркин утверждает, что по иному смыслу Конституции президенту не при­надлежит исполнительная власть, однако на практике именно он возглавляет всю систему испол­нительной власти[25]. Г.В. Дегтев также полагает, что «будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, президент вместе с тем находится ближе к исполнительной»[26].

Мы полагаем, что президент фактически возглавляет систему исполнительной власти. Такой вывод можно сделать из предусмотренных Кон­ституцией прерогатив президента и вытекающих из них возможностей, демонстрирующих тесную связь с исполнительной властью. Так, например, формирование федерального правительства, а также его отставка фактически осуществ­ляются президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях пра­вительства, вправе отменять решения последне­го. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляет­ся самим президентом (МИД, МВД, ФСБ, МЧС, Минобороны, Служба внешней разведки и др.). В случае невозможности исполнения обязанно­стей президента осуществление его полномочий полагается на председателя правительства. Таким образом, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти.

Президент также имеет определенное воздействие и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Как гарант Конституции президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Таким образом, объем президентских пол­номочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточиваются не просто контрольно-распо­рядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возмож­ность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Президент непосредственно руководит 25% федеральных органов исполни­тельной власти, остальной частью руководит кос­венно42. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уровне субъектов – органы исполнительной власти субъ­ектов Федерации, но возглавляет ее президент.

Специфика формы правления на современном этапе проявляется и в особенности конституционного закрепления правовой природы и сущности Федерального Собрания как представительного и законодательного органа страны. Наделенный правом принимать общеобязательные для исполнения на всей территории страны правовые акты, парламент России, тем не менее, не является «единственным законодательным органом», как он именовался по ранее действовавшей Конституции, в силу действия принципа разделения властей. Специфику формы правления отражает и структура Федерального Собрания России, порядок деятельности и полномочия каждой из его палат – Государственной Думы и Совета Федерации.

Особенности политического режима складываются исторически в процессе борьбы и взаимодействия социальных и политических сил общества на том или ином этапе его развития. Что касается нормативно-правовой стороны вопроса, то в число основ конституционного строя Российской Федерации включено положение о том, что «высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы» (п. 3 ст. 3). В действующей Конституции находят свое освещение проблемы, связанные с правовым регулированием проведения референдума как основной формы непосредственной демократии, а также вопросы проведения и организации выборов[27].

Отечественная Конституция 1993 г. содержит положение, что Российская Федерация является государством с республиканской формой правле­ния без указания на ее разновидность. Обобщаю­щая формулировка формы правления как респуб­лики также содержится в конституциях многих государств. В основе классификации республик лежат различные основания. Так, Г.Ф. Шершеневич в зависимости от степени непосредственного уча­стия народа в осуществлении функций государ­ственного властвования выделял чистые (непо­средственные) и представительные республики. К числу непосредственных республик относятся те, где народу принадлежит право непосредствен­ного участия в осуществлении законодательной функции. В представительных же республиках непосредственно управление осуществляется уполномоченными от народа учреждениями, а самому народу принадлежит лишь право избрания своих представителей[28].

Однако, исследования различных ученых особенностей организации выс­ших органов государственной власти в России указывают на следующие особенности отечественной формы правления:

- неопределенное место президента в системе несших органов государственной власти затруд­няет относить отечественную форму правления к той или иной разновидности республики;

- процедура назначения председателя правительства и федеральных министров подтверждает не­способность Государственной Думы фактически влиять на формирование правительства;

- правительство несет ответственность только перед президентом;

- председатель правительства, будучи лидером партии большинства, не является ее членом и, соответственно, не связан с ней партийной дис­циплиной;

- дуалистическая природа исполнительной власти,

- отсутствие процедуры контрассигнации актов главы государства председателем правительства (соответствующим министром), который брал бы на себя юридическое обязательство по его испол­нению;

- отсутствие реальной системы сдержек и противовесов при формальном провозглашении прин­ципа разделения властей.

Все это и многое другое позволяет говорить о том, что определить, к какому виду относится современная отечественная форма правления. Немаловажен и тот факт, что если при назначении пред­седателя правительства требуется согласие Госдумы, то при его отставке данный вопрос решается исключительно президентом без какого бы то ни было участия парламентариев.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

Поэтому конкретно определить вид республики, не представляется пока возможным из-за наличия множества признаков, заимствованных у прези­дентской и парламентской форм правления, кото­рые были взяты при разработке Конституции РФ. Попытка взять самое лучшее от разных видов форм правления привела, как и следовало ожи­дать, к своеобразной ее «гибридности».

Отечественная модель организации государ­ственной власти не укладывается в существую­щие виды как классических форм правления (президентская, парламентская и смешанная), так и их разновидностей (полупрезидентская и полупарламентская). Российская Федерация не является формально президентской республикой, сложно отнести ее к смешанной (правительство не формируется парламентом, находится вне его контроля) или президентско-парламентской (роль парламента максимально минимизирована).

По словам В.А. Ачкасова, режим, который сложился на основе данных признаков различных форм правления, - практическое воплощение тео­ретического проекта М. Вебера о «плебисцитар­ной вождистской демократии»[29].

Думается, что республиканская форма правле­ния, предусмотренная Конституцией РФ 1993 г., является переходной. Она будет коррелироваться в зависимости от политической конъюнктуры. При этом те или иные изменения возможны без существенных корректировок конституционного текста. Определенная детализация некоторых размытых положений Конституции, касающихся правового статуса органов государственной вла­сти и их взаимодействия, позволит с достоверно­стью отнести российскую форму правления к той или иной разновидности.

Назрела необходимость в конкретизации и раз­граничении полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, основанных на реальной системе сдержек и противовесов. В этой связи представляется логичным, во-пер­вых, установить юридическую ответственность органов публичной власти (и их должностных лиц) за свою деятельность, во-вторых, наделить контрольными (взаимосдерживающими) полно­мочиями органы публичной власти различных ветвей в отношении друг друга.

Как видим, вопрос, к какому виду республики следует отнести отечественную форму правления, продолжает оставаться открытым, а следователь­но, по-прежнему дискуссионным.

Как гласит Конституция РФ, политическим режимом в России – демократический. Существенным элементом политического режима является факт конституционного закрепления легальных возможностей деятельности партий и других общественных объединений. Основной закон страны закрепляет использование государством широкого спектра демократических средств и методов взаимодействия с общественными организациями и движениями в рамках политической системы. Однако в отношении тех общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (п. 5 ст. 13), Конституция устанавливает ограничения и запреты.