Законодательный процесс в Республике Беларусь

   Законопроект принимается Палатой представителей простым большинством голосов от ее полного состава. (56 голосов депутатов Палаты представителей).

После принятия законопроекта нижней палатой Парламента, он передается на рассмотрение в верхнюю палату Парламента, Совет Республики, в  течение пяти дней, который должен рассмотреть законопроект в течение  не более чем двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией. Если за законопроект проголосовало  большинство от полного состава  Совета Республики (33 члена Совета Республики), либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта  срочным - десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен нижней палатой  Парламента, закон считается одобренным. Если Совет Республики одобряет законопроект, то законопроект становится законом. В  случае если Совет Республики отклоняет  законопроект, то создается согласительная комиссия на паритетной основе из состава  обеих палат, которая должна выработать согласованный текст, преодолевающий разногласия между палатами. Текст  этого законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Если комиссия не смогла выполнить  свою задачу, то Президент либо по его  поручению Правительство направляют законопроект в Палату представителей, которая должна принять окончательное  решение, но уже двумя третьими от полного состава нижней палаты (75 голосов депутатов).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Отлагательное вето Президента

 

   Право вето является важной формой участия президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит Президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.

   В большинстве демократических государств, имеющих президента с полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом Президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.

   Право вето — это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.

   Конституционное право выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлагательное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосредственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и парламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о промульгации.

   В некоторой степени близким по своим результатам к абсолютному вето является право президента Индии отклонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в соответствии с Конституцией могут быть зарезервированы для рассмотрения губернатором соответствующего штата. Как отмечается в литературе, в этом случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето президента. Подобным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций.

Конституция Испании гласит, что король санкционирует в пятнадцатидневный срок законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и распоряжается об их немедленном опубликовании. Санкционирование практически осуществляется путем подписания. И король не обладает никаким правом вето . В Швеции, где главой государства является король, наделенный лишь чисто представительскими функциями, текст принятого парламентом закона должен быть без промедления подписан премьер-министром и соответствующим министром, после чего он сразу же вступает в силу. В Японии после принятия законопроекта обеими палатами парламента председатель палаты, в которой было принято окончательное решение, или председатель палаты представителей, если решение этой палаты стало решением парламента, представляет принятый законопроект через кабинет министров на утверждение императору, которое носит чисто формальный характер.

   Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, принятый парламентом) в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это создает часто неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен. В ряде стран (Франция, Португалия, Филиппины, Мексика, Эквадор) применяется выборочное вето, накладываемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов. В США правом выборочного вето пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении президенту права выборочного вето. Подобная новелла способна усилить роль президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству.

   В странах СНГ также используется процедура выборочного вето Президента. Как следует из текста Конституции Республики Беларусь, палаты парламента могут рассмотреть возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае закон подписывается Президентом за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

   В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.

Причины использования президентом  своего права вето могут быть разными. Конституции, как известно, не устанавливают  перечня либо конкретных оснований  для применения права вето. Нередко  причиной достаточно частого обращения  президента к праву вето являются расхождения в политической ориентации президента и парламентского большинства. Частота использования вето может  быть обусловлена и низким уровнем  законодательной работы парламента. Правда, трудно оценить как однозначно положительную и такую ситуацию, когда это право практически  не используется президентом. Например, в Италии в 1948—1955 гг. Президент применил свое право вето лишь четыре раза, а  принято было почти три тысячи законов. Использование права вето свидетельствует о качестве взаимодействия разных ветвей власти, прежде всего  законодательной и исполнительной, и его следует рассматривать  как необходимый элемент системы  сдержек и противовесов, при помощи которого реализуется принцип разделения властей.

   Конституции, не указывая подробных оснований для отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

   Процедура преодоления вето в основных чертах закреплена в конституциях. Конституционные положения, регулирующие эту процедуру в разных странах, являются сходными по своей сути и, как правило, закрепляют следующее: конституционное право вето президента на стадии промульгации, заключающееся в отказе подписать закон, принятый парламентом, и возвращении его в парламент с мотивированными возражениями (относительное вето); срок, в течение которого президент может использовать право вето (применяются разные сроки, как правило, в пределах от 30 до 10 дней); право повторного рассмотрения парламентом возвращенного президентом закона; основной способ преодоления президентского вето в парламенте квалифицированным (в две трети, реже — в три четверти) большинством голосов либо простым большинством голосов (как правило, на пленарном заседании); наконец, конституционную обязанность президента подписать закон в установленный срок, если вето преодолено парламентом. Подробно процедура преодоления вето в парламенте регулируется нормами регламентов.

   Принятый парламентом закон направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мотивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:

а) принять возражения главы государства  и внести соответствующие изменения  в закон, вновь отправив его для  получения санкции;

б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение  закона, как правило, квалифицированным большинством голосов.

   В США Президент может отклонить представленные ему на подпись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту из палат, которая выдвинула законопроект. По Конституции США Президент может наложить вето на любой билль Конгресса в течение 10 дней (исключаются воскресенья) с момента его получения. Причем Президент имеет право наложить вето на весь закон, а не на какую-то его часть. Воздержание от наложения вето равносильно одобрению законопроекта. Президенту предоставляется 10-дневный срок для одобрения законопроекта (билля Конгресса). Возражая против закона, принятого Конгрессом, Президент может действовать или активно, или пассивно. В первом случае он возвращает закон в Конгресс для повторного рассмотрения, а во втором - может просто в течение отведенных ему 10 дней не подписывать этот закон. Если в течение этого срока он не подпишет билль, последний автоматически вступает в силу. Подобный пассивный отказ Президента от подписи по истечении 10-дневного срока приводит к автоматическому вступлению закона в силу, и Президент при этом как бы возлагает всю ответственность за данный закон на Конгресс.

Однако, если в течение 10-дневного срока окончится сессия Конгресса, то все, не подписанные Президентом билли, считаются отклоненными. Такая форма отклонения носит название «карманного вето». Подобные случаи возникают, если Конгресс направляет Президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то тогда глава исполнительной власти намеренно задерживает его у себя и не возвращает со своими возражениями в Конгресс. У Конгресса не остается времени для проведения повторного голосования по данному биллю, в результате чего он отклоняется, по крайней мере, до следующей сессии Конгресса. В этом случае карманное вето приобретает определенный эффект абсолютного вето.

   Конгрессмены США неоднократно предпринимали попытки воспрепятствовать Президенту, использовать право карманного вето или ограничить это право и обращались с этой целью в судебные органы. Надо отметить, что в этом процессе на конкретном этапе, благодаря судебным решениям в отношении попытки Президента Никсона использовать карманное вето, удалось достигнуть определенное политическое соглашение между законодателями и Президентом. Так, Президент Форд, а также Президент Картер ограниченно пользовались этим правом. Между тем Президент Рейган вновь более активно использовал право карманного вето (в 1981 г. и в 1983 г.).

В случае использования права вето Президент США обязан представить в Конгресс письменное мотивированное заключение с обоснованием своего отказа от утверждения закона. Получив билль с возражениями Президента, Конгресс может преодолеть вето Президента, одобрив опротестованный билль двумя третями голосов в обеих палатах, в то время как для принятия билля требуется лишь простое большинство. Процедура преодоления вето очень сложна, и Конгрессу далеко не всегда удается преодолеть возражения Президента. Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинством в две трети голосов. Голосование в этом случае проводится поименно с занесением в журнал палаты данных о том, как голосовали законодатели. В случае успешного результата голосования законопроект вступает в силу без подписи Президента (если только в самом тексте закона не установлен иной срок вступления в силу). Конгресс может учесть возражения, выдвинутые Президентом, и таким образом изменить этот закон, чтобы Президент согласился подписать его. 

   Любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

   Законопроект, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в  Совет Республики, где могут рассматриваться  не более двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

   Закон считается одобренным Советом Республики, если за него проголосовало большинство от полного состава Совета Республики, либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным – десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе, для преодоления возникших разногласий. Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

   Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, Президент либо по его поручению Правительство могут потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение.           Закон считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

   Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном настоящей статьей, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии.