Налог на добычу полезных ископаемых. Перспективы развития

     По  сути дела, государство в данный момент получает адекватную плату за эксплуатацию природных ресурсов только от нефтяных компаний. Вступившая в силу с 01.08.2004 новая прогрессивная шкала экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты (экспортная пошлина возрастает по мере увеличения цен на нефть) вместе с повышением НДПИ на нефть с 01.01.2005  обеспечили изъятие в пользу государства более 90% с превышения нефтью цены в 25 долл. за баррель. В это же самое время газовые компании платят фиксированный НДПИ (не привязанный к стоимости сырья, как в нефтяной отрасли), а также 30-процентную экспортную пошлину на газ.  В результате доля изъятия сверхприбыли в газовой отрасли значительно ниже, чем в нефтяной. 

     С середины 2007г. в правительстве обсуждалась  возможность многократного увеличения НДПИ на газ, которое приблизило бы уровень изъятия природной ренты  в газовой отрасли к нефтяной. В 2007 г. ставка налога на добычу газа составляла всего 147 руб. на 1 тыс. куб. м. Минфин России предлагал увеличить ставку примерно в 4 раза. В марте было принято решение о переносе официального обсуждения повышения уровня ставки НДПИ на газ до 2010 года. Таким образом, повышение НДПИ на газ, по всей видимости, произойдет не ранее 2011 года. 

     В качестве аргумента более «мягкого»  режима налогообложения газодобычи чаще всего указывается необходимость  аккумулирования «Газпромом» значительных средств для осуществления масштабной программы капиталовложений в   ближайшие годы. Более низкий уровень налогообложения газовой отрасли в сравнении с нефтяной можно объяснить также и тем, что поставки газа на внутренний рынок страны осуществляются по ценам значительно ниже мировых. Экспортные доходы от поставки газа за рубеж в такой ситуации выступают в качестве механизма субсидирования поставок газа по заниженным ценам на внутренний рынок. Впрочем, утвержденный правительством график повышения цен на газ на внутреннем рынке предполагает их быстрый рост, а, соответственно, и значительное повышение рентабельности продажи газа на внутреннем рынке.

     В других добывающих отраслях, несмотря на резкий рост мировых цен на сырьевые товары, по-прежнему действует щадящий режим налогообложения. Так, компании цветной металлургии, угольной отрасли, производители минеральных удобрений,  драгоценных металлов и т.д. платят в виде налогов лишь незначительную часть от получаемых ими рентных доходов. При этом представители добывающих предприятий, не относящихся к нефтегазовому комплексу, также как и представители газовой отрасли указывают на огромные потребности в капиталовложениях, отвергая тем самым возможность увеличения налогообложения. Однако резкий рост рентабельности обусловил многократное увеличение рыночной стоимости компаний цветной металлургии, угольной отрасли, производителей минеральных удобрений,  драгоценных металлов и т.д. В таких условиях с целью изъятия природной ренты логичным было бы распространение на остальные сырьевые отрасли режима налогообложения, аналогичного действующему в нефтяной отрасли.

     И все же неравномерность налоговой  нагрузки на сырьевые отрасли является, пожалуй, не самым главным недостатком  действующего механизма взимания природной ренты. Так, большинство стран, богатых природными ресурсами, в том числе и Россия, идут по пути налогового изъятия сверхприбылей сырьевых компаний. В результате добывающие отрасли фактически выводятся из рыночной системы. Ценовые механизмы оказываются не в состоянии обеспечить увеличение добычи ресурсов в ответ на рост мирового спроса. В условиях изъятия сверхприбыли эффект от высоких цен на сырье перераспределяется в пользу государства, тогда как сами предприятия лишаются стимулов к расширению производства. Наглядным примером подобного положения вещей может служить российская нефтяная отрасль, где после введения режима изъятия с помощью налогов на сверхприбыль наблюдается стагнация добычи. Даже сверхвысокие цены нефть оказались не в состоянии обеспечить увеличение объемов предложения российской нефти. ⁷

     С целью предотвращения дальнейшего  снижения объемов нефтедобычи и  стимулирования капиталовложений нефтяных компаний российское правительство  пошло на некоторое снижение налогового бремени нефтяной отрасли, когда в марте 2008 г.  было предложено повысить верхний уровень цены нефти, при которой НДПИ не взимается, с 9 долл. до 15 долл. за баррель. При текущих ценах на нефть такая мера предполагает снижение НДПИ приблизительно на 6% (с 21.1 долл. до 19.8 долл. за баррель при цене на нефть в 105 долл. за баррель). Как ожидается, снижение НДПИ на нефть произойдет с 2009 г. примерно на 5 млрд. долл. в год, а прибыль нефтяных компаний возрастет на 4-5%.

     Подобная  практика налогового изъятия природной  ренты  не может считаться оптимальной. Что же в связи с этим можно предложить?

     Глобализация  мировой  экономики и перспективы дальнейшего развития мировой хозяйственной системы представляют для богатых природными ресурсами стран возможности  более эффективного использования природной ренты. В качестве альтернативы налоговому механизму взимания природной ренты может рассматриваться модель прямого участия государства в капитале добывающих компаний.

     В настоящее время российское государство  владеет около 75% акций «Роснефти» и долей акций «Газпрома» в размере 50%+1 (который в свою очередь контролирует 92% акций «Газпромнефти»), а также рядом менее значимых предприятий нефтяной отрасли. Схема, предусматривающая отказ от изъятия в бюджет свердоходов от нефтедобычи в обмен на переход в государственную собственность акций компаний нефтяной отрасли, обеспечила бы государственный контроль практически над всеми нефтяными компаниями. Данная схема могла бы быть реализована путем принятия специального закона, предусматривающего обязательную дополнительную эмиссию акций нефтяными компаниями для передачи их в собственность государства в обмен на отмену экспортных пошлин на нефть и НДПИ. Подобная капитализация природной ренты в нефтедобыче позволила бы увеличить участие государства в капитале нефтяных компаний до уровня 80%. Теоретически государство имеет возможность довести участие в капитале нефтяных компаний и до большей величины, ужесточив перед принятием указанного закона режим налогообложения нефтедобычи. Доведение же налоговой нагрузки в газовой, угледобывающей, металлургической и др. отраслях, эксплуатирующих природные ресурсы, до уровня, аналогичного нефтяной отрасли, создало бы условия для капитализации природной ренты во всех добывающих отраслях.

     В результате капитализации природной ренты ни государство, ни собственники добывающих компаний ничего бы не потеряли. После отмены экспортных пошлин на нефть и НДПИ рентабельность нефтяных компаний значительно повысится, обеспечив тем самым, по крайней мере, соразмерное увеличение их рыночной стоимости. За счет этого уменьшение доли участия в капитале компаний нынешних собственников может быть компенсировано ростом рыночной стоимости этих долей.

     Установление  подобного государственного контроля над сырьевыми отраслями позволило  бы провести консолидацию и оптимизацию структуры добывающих предприятий. Укрупнение предприятий имело бы синергетический эффект, обеспечив тем самым некоторое повышение их эффективности и, соответственно, рентабельности. По нашим оценкам, справедливая рыночная стоимость добывающих предприятий, освобожденных от уплаты экспортных пошлин и НДПИ, составит сумму в 3-4 трлн. долл. Разработка же стратегии, направленной на динамичное развитие сырьевых отраслей, позволила бы еще больше увеличить рыночную стоимость добывающих предприятий – до уровня 5 трлн. долл. Кредитоспособность компаний, освобожденных от налоговых платежей за пользование природными ресурсами, значительно возрастет, создав тем самым мощный стимул для увеличения их капиталовложений и более динамичного развития.

     В отдаленной перспективе можно рассматривать  и вопрос о консолидации мировой  добывающей отрасли. Интернационализация  структуры собственности мировой  сырьевой отрасли позволила бы избежать в будущем конфликтных ситуаций в результате возрастания конкуренции  за сырьевые ресурсы. Так, некоторые крупнейшие развивающиеся страны в условиях дефицита природных ресурсов могут выбрать агрессивную политику борьбы за сырье. В длительной перспективе возникновение конфликтов из-за усиления дефицита природных ресурсов в мире можно считать весьма вероятным. И в этой связи интернационализацию структуры собственности российских сырьевых отраслей можно рассматривать как один из шагов по вовлечению ресурсодефицитных стран в мировую систему. Покупка ими доли участия в капитале российских добывающих компаний могло бы резко снизить привлекательность и необходимость агрессивной борьбы за сырье.

     Очевидно, что данный сценарий изменения структуры  собственности в сырьевой отрасли  требует тщательной проработки и  может быть реализован лишь в длительной перспективе. Однако первый этап – капитализация природной ренты и установление государственного контроля над сырьевой отраслью – может быть запущен уже сейчас. Интернационализацию структуры собственности добывающих отраслей можно было бы начать не ранее чем через 5 лет, в то время как начало обсуждения вопросов о возможном вхождении крупнейших стран-потребителей сырья в капитал российских добывающих компаний можно было бы не откладывать.

     Продажа доли в капитале российских сырьевых отраслей, конечно, будет рассматриваться некоторыми политиками как частичная утрата суверенитета. Однако текущие реалии и тенденции мирового развития свидетельствуют о несостоятельности подобной оценки. С каждым годом зависимость отдельных стран друг от друга будет возрастать, повышая тем самым заинтересованность крупнейших экономических агентов (государств) в обеспечении условий для устойчивого развития мирового хозяйства. Россия могла бы внести свой вклад в создание таких условий, став инициатором интернационализации структуры собственности мировой сырьевой отрасли. К сожалению, чисто рыночные механизмы не способны обеспечить необходимой трансформации сырьевых отраслей в целях повышения эффективности мировой экономики в целом. В связи с этим, став инициатором интернационализации сырьевых отраслей, Россия могла бы превратиться в одного из лидеров глобализации мировой системы, повысив тем самым собственную роль в мире и обеспечив соблюдение своих национальных интересов.

     3.3 Анализ эффективности  администрирования  налога, его влияния на доходы государства

     Практически в течение всего 2008 года доходы федерального бюджета превышали показатели 2007 года, лишь только в последние месяцы доходов пришло существенно меньше, чем ожидалось: кризис серьезно сказался на поступлениях НДС и налога на прибыль, а снижение мировых цен на нефть – на экспортных пошлинах и НДПИ.

     Как сообщает Федеральная налоговая  служба на своем сайте, всего в 2008 году в федеральный бюджет поступило 4 078,7 млрд. руб. администрируемых ей доходов, что на 8,8% больше, чем в 2007 году. Основная масса администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета обеспечена поступлениями НДПИ (39%), НДС (24%) и налога на прибыль (19%). 

     Таблица 6

     Поступления основных налогов и таможенных пошлин  в федеральный бюджет,  %ВВП

     Налога  на добычу полезных ископаемых в 2008 году поступило в федеральный бюджет 1 604,7 млрд. руб., в том числе на добычу нефти — 1 493,0 млрд. руб., на добычу газа горючего природного — 90,5 млрд. руб.; на добычу газового конденсата из всех видов месторождений — 8,4 млрд. руб. По сравнению с 2007 годом поступления НДПИ выросли на 42,9%. 

     По итогам 2008 года федеральный бюджет был исполнен со значительным кассовым профицитом, тогда как ненефтегазовый баланс бюджета был отрицательным (-6,5% ВВП). По сравнению с 2007 годом (без учета дополнительных доходов от ЮКОСа и однократных перечислений в институты развития) профицит бюджета в 2008 году снизился незначительно, в то время как ненефтегазовый дефицит заметно увеличился.

     Доходы  федерального бюджета  в 2008 году составили 22,3% ВВП, что на 1,3 п.п. ВВП ниже поступлений  2007 года.

     Налоговые доходы составили 12,6% ВВП, что ниже уровня 2007 года на 0,6 п.п. ВВП, неналоговые же доходы выросли на 0,9 п.п., составив 9,7% ВВП. Главной причиной превышения неналоговых доходов над показателями 2007 года является увеличение в 2008 году по сравнению с 2007 мировых цен на энергоносители, а также рост физобъемов экспорта газа.

     Структура фактических поступлений налогов  и  таможенных пошлин в федеральный бюджет в 2008 году практически совпала с  предусмотренной в законе о бюджете.

     Рис.1 Сравнение фактических поступлений  основных налогов и таможенных пошлин с их бюджетными проектировками в 2008году

     Нефтегазовые  доходы в 2008 года составили   10,6 % ВВП, что больше аналогичного показателя 2007 года на 1,8 п.п. ВВП. Ненефтегазовые поступления снизились– на 1,4 п.п. ВВП,  составив 11,8 % ВВП.

     Рис.2 Поступления не нефтегазовых доходов в федеральный бюджет, помесячно, в % ВВП

     Скачкообразность  динамики ненефтегазовых поступлений  объясняется переходом на квартальную  схему уплаты НДС.

     Рис.3 Поступления не нефтегазовых доходов  в федеральный бюджет, помесячно, в % ВВП 

     В 2008 году на рост доходов федерального бюджета оказали влияние следующие  факторы.

     Самым главным фактором увеличения доходов  федерального бюджета являлся рост цен на энергоносители. Несмотря на текущее падение цен на нефть, наблюдаемое с августа 2008 года, средняя цена на нефть в 2008 году находилась на уровне 94  долларов за баррель, что почти на 25 долларов больше цены 2007 года.  Рост мировой  цены6 на газ, имевший место на протяжении  всего 2008 года, продолжился и в декабре, даже несмотря на падение цен на нефть. Это объясняется временным лагом, связывающим дату заключения контракта на поставку газа и  дату непосредственного его исполнения.7 Так, рост мировых цен на энергоносители добавил  доходам федерального бюджета около 3,3 п.п. ВВП.