Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее, юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач их функций государственно-управленческой деятельности. 

Виды правовых актов управления

    Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям. 
Основной критерий их классификации - юридические свойства актов. 
В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

    Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения, путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата. Например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или ин совершает определенные действия в названных областях.

    Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти, Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее, роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

• конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Закона о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден Регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;
• определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, Положение о паспортной системе, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п. 
  проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;
• определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах комитетах и федеральных службах Российской федерации;
• обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий об образовании и т.п.);
• устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаю специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;
• формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;
• осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о судебном обжаловании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.

    Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают. 
Индивидуальные акты, в отличие от нормативных, носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения административного взыскания.

    Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

    В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они применяются к конкретным лицам. Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям).

    Иногда в одном административно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы "переплетаются" с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о преобразовании действующего исполнительного органа или об образовании нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем. Такого рода акты называются смешанными. 
Помимо нормативных и индивидуальных иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня) либо общие требования (например, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня - типичный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии ресурсов - вообще не имеет юридического значения.

    Интерес представляет классификация административно-правовых актов по их наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах, (например, в положениях о министерствах).

    Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент Российской Федерации. Например, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, вые командование Вооруженных Сил. Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам - распоряжениями.

    В соответствии с Конституцией Российской Федерации Законе Правительстве последнее на основании и во исполнение Конституции федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.

    Руководители федеральных министерств и других центральных органы федеральной исполнительной власти издают приказы и постановления, а также инструкции. 
Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе России федерации. Главы администрации краев, областей, городов федерального значения автономных областей и округов издают постановления и распоряжения. Главы администрации в системе местного самоуправления издают постановления и распоряжения.

    Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это - совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т.п.

    Например, Правительство Российской Федерации совместно с правительствами республик, входящих в состав российского государства определяет степень и порядок участия в выполнении федеральных программ заинтересованных сторон. По совместным предметам ведения и полномочиям, закрепленным в ст. 72 Конституции Российской федерации, открывается широкая возможность для принятия многих совместных решений органами исполнительной власти Федерации и таких же органов субъектов федерации.

  Действие правовых актов управления

    Правовые акты управления только тогда выполняют и свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых они издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). 
Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно - юридической силой, под которой понимает способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления), т.е. полностью соответствовать ее задачам и функциям. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на них распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающие его волю и интересы. Отсюда вытекает вывод: акт действует до истечения установленного срока его "жизни", либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента его издания, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие. Например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу. 
Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым, как к его юридическому содержанию, так и к порядку его принятия (издания). Сущность этих требований в наиболее емком значении заключается в обеспечении законности правовых актов управления. Конечно, это - общие требования, вытекающие из подзаконности государственно-управленческой деятельности. Оно может быть конкретизировано.

    Так, с позиции юридического содержания правовых актов управления можно выделить следующие основные требования:

• правовой акт не должен противоречить Конституции РФ, Федеративному договору, действующему законодательству, нормативным актам Президента Российской Федерации;
• правовой акт должен основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов федерации;
• правовой акт должен учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;
• правовой акт должен быть издан полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции;
• правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;
• правовой акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления;

    В связи с изложенными требованиями важное значение приобретают следующие два конституционных правила. Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта федерации.1 В иных случаях при наличии противоречий действует федеральный закон или нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально, для всеобщего сведения.

    Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов. В их числе, например, соблюдение коллегиальности, если таковая предусмотрена официально; необходимость согласования проектов актов с заинтересованными сторонами; соблюдение установленного официально наименования акта; соблюдение установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполнения, контроль за исполнением и т.п.).

    Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае акцент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т.п. 
Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более "мягкого" влияния на его судьбу.

    Это:

    внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике;

    новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) в виду принятия нового акта по данному вопросу;

    истечение срока действия акта.

    Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан. Налицо - его юридическая ничтожность. В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтожных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них ничтожно само юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако при этом не учитывается, что сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется в результате контрольно-проверочных действий, т.е. далеко не всегда в момент издания правового акта. Поэтому о ничтожных актах можно говорить лишь как о чисто теоретической категории. Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но, как правило, некомпетентность, проявленная при этом, обнаруживается в дальнейшем, например, по протесту прокурора, по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего исполнительного органа и т.п.