2. Финансовое разграничение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.

      Публичные (государственные и муниципальные) финансы обеспечивают осуществление большинства функций государственных и муниципальных образований (публичных функций). Эта роль публичных финансов в наглядной форме отражается во взаимосвязях. Следовательно, основное соотношение между категориями публичных финансов и публичных функций заключается в том, что объём и структура государственных и муниципальных финансов обусловлены объемом и структурой функций государственных и муниципальных образований. Рассмотрим это соотношение более подробно.

      Любая функция (направление деятельности) в сфере общественных отношений может осуществляться за счет публичных финансов (организациями и гражданами в рамках частноправовых отношений) и за счет публичных финансов (государственными и муниципальными образованиями в рамках публично-правовых отношений). При этом формами публичных финансов являются индивидуальные платежи в бюджет лиц, в интересах которых осуществляются соответствующие действия (сборы), и обезличенные индивидуально – безвозмездные платежи в бюджет (налоги).

      Целью настоящего исследования является оптимизация разграничения частных и публичных финансов, а также совершенствование структуры публичных финансов на основании уточнения разграничения и структуры функций частных и публичных образований. Предметом настоящего исследования являются только вопросы оптимизации финансов как одного из средств осуществления публичной власти и экономической деятельности, поэтому под функциями частных образований, то есть организаций и граждан, в нем будут пониматься только основные направления их деятельности в сфере экономики.

      Представляется, что процедура оптимизации любой  деятельности состоит из этапов, состав которых определяется, исходя из содержания понятия оптимизации, а последовательность – в соответствии с принципом  использования на очередном этапе информации, полученной на предшествующем этапе. Сформулированный принцип позволяет разработать следующую структуру процесса оптимизации:

1. составление максимально возможного числа вариантов осуществления оптимизируемой деятельности;
2. определение по этим вариантам всех параметров изменения оптимизируемой деятельности;
3. определение по указанным параметрам всех факторов, влияющих на их изменение;
4. установление критериев оптимизации указанной деятельности, исходя из её целей;
5. определение, исходя из указанных критериев, принципов оптимизации указанной деятельности (если они имеют качественный характер) или составление формул расчета всех факторов, влияющих на параметры организации указанной деятельности (если они имеют количественный характер);
6. установление по указанным принципам (расчет по указанным формулам) оптимального значения факторов, влияющих на изменение параметров оптимизируемой деятельности;
7. определение по оптимальному значению факторов наилучшего значения параметров изменения указанной деятельности, то есть оптимального варианта её осуществления.

      В соответствии с приведенной общей  схемой предлагается следующая процедура  оптимизации объема и структуры  публичных финансов.

      Функции государственных и муниципальных  образований как основные направления их деятельности можно классифицировать по различным показателям. Для целей оптимизации структуры публичных финансов целесообразно разделить все функции государственных и муниципальных образований на следующие направления их деятельности:

1. осуществление публичной власти в узком смысле (принятие правовых актов и осуществление действий, имеющих юридическое значение);
2. защита интересов граждан (включая внешние функции государственных образований, оборону и безопасность, экологическую функцию);
3. социальная поддержка малообеспеченных граждан в форме выделения им различных пособий;
4. экономическая функция (по созданию государственных и муниципальных предприятий, осуществляющих возмездную экономическую деятельность в целях получения прибыли, и управлению ими, в том числе по предоставлению им финансовой поддержки);
5. оказание всему населению или группам граждан, имеющим льготы, безвозмездных услуг, финансируемых за счет соответствующих бюджетов.

      Первая, вторая и третья функции могут  осуществляться только государственными и муниципальными образованиями, поэтому объем публичных финансов, необходимых для их осуществления, точно задан объемами деятельности по всем составляющим эти функции направлениям деятельности.

      Объем четвертой и пятой функций  может быть различным и определяться не только фактически сложившейся в  обществе структурой видов деятельности, но и их отнесением законодательством  к осуществляемым государственными и муниципальными образованиями  в рамках публично-правовых отношений или гражданами и организациями в рамках частноправовых отношений. Таким образом, объем осуществляемых государственными и муниципальными образованиями четвертой и пятой функциями и объем соответствующих им государственных (муниципальных) финансов подлежат оптимизации.

      Общей целью такой оптимизации является повышение эффективности осуществления  указанных функций. Однако при этом необходимо учитывать, что эффективность  какой-либо деятельности государственных  и муниципальных образований либо других субъектов хозяйствования определяется эффективностью осуществления всех её элементов, в том числе финансового обеспечения этой деятельности. В частности, система самофинансирования, характерная для возмездной деятельности частных образований – организаций и граждан, в отличие от безвозмездной деятельности государственных и муниципальных учреждений, предусматривает необходимость, в том числе контроля за их количеством и качеством, и их оплаты. Таким образом, в системе «организация деятельности – организация финансов» существует не только прямая, но и обратная связь, характеризуемая воздействием различной эффективности публичных и частных финансов на разграничение различных форм организации общественных отношений – публичной власти и саморегулирования, что ведёт к усложнению процесса оптимизации.

      Параметрами, определяющими выбор варианта осуществления  функций публичных образований  и, соответственно , публичных финансов, являются объём частных и публичных  финансов или разграничение всех функций на относящиеся в частным и публичным (финансируемым за счет средств частных образований или государственных (муниципальных) средств, и их структура, то есть разграничение публичных функций на финансируемее за счет налогов или сборов.

      К факторам, определяющим значение указанных параметров, предлагается относить: юридическое значение соответствующих действий (поскольку действия, имеющие юридическое значение, то есть порождающие права и обязанности лица по отношению к третьим лицам без участия этих лиц в совершении указанных действий, могут осуществляться только органами власти в соответствии с их публично-правовыми полномочиями). Возможность организации контроля за объемом использования отдельными лицами результатов какой-либо деятельности (поскольку без определения объема использования результатов данной деятельности отдельными лицами невозможна индивидуальная оплата этой деятельности). Масштабы и структура использования результатов этой деятельности (поскольку при использовании результатов какой-либо деятельности всеми или почти всеми гражданами в сравнительно равном объеме нецелесообразно осуществлять учет объемов использования её результатов отдельными лицами).

      Представляется, что критериями оптимизации объёма и структуры публичных финансов как средства осуществления функций публичных образований являются: возможность использования результатов деятельности в соответствии с её назначением (в частности, невозможность выполнения действий, имеющих юридическое значение, частными образованиями). Независимость органов публичной власти при осуществлении конкретных действий, имеющих юридическое значение, от экономических интересов органов публичной власти в целом или их отдельных должностных лиц. Эффективность организации соответствующей деятельности, определяемая по отношению результатов деятельности к затратам на их получение, включающим затраты непосредственно на организацию деятельности, на её финансирование и на определение объёмов использования её результатов отдельными лицами (с учетом того, что эффективность экономической деятельности организаций – монополистов, в том числе органов государственной власти и органов местного самоуправления, при прочих равных условиях ниже, и того, что осуществление платной деятельности государственными и муниципальными учреждениями противоречит цели их создания – оказанию общественных услуг за счет бюджета). Жесткость контроля за ценными бумагами (тарифами) на товары (работы, услуги), реализуемые организациями – монополистами (в частности, установление размеров цен и тарифов на товары, работы, услуги, реализуемые исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, соответствующими представительными органами). Степень обеспечения социальной справедливости (то есть соответствия размеров платы отдельного лица за использование результатов какой-либо деятельности объемам этого использования). Максимальная свобода общественных отношений (то есть их минимальное государственное или муниципальное регулирование, обусловленное только необходимостью защиты одной из сторон общественных отношений, которая априори слабее другой стороны).

      В соответствии с этими критериями можно сформулировать следующие  принципы определения объема и структуры  государственных (муниципальных) функций  и, соответственно, объема и структуры  публичных финансов:

      1. если какая-либо деятельность  имеет общее для всех (большинства)  граждан значение или объемы  использования её результатов  отдельными гражданами не поддаются  контролю, она должна относиться  к государственным (муниципальным)  функциям и финансироваться из части публичных финансов, формируемой за счет налогов;

       2. если целью какой-либо деятельности  является перераспределение полученных  доходов, например в форме социальной  поддержки малообеспеченных граждан,  она также должна относиться  к государственным (муниципальным) функциям, финансируемым из части публичных финансов, формируемой за счет налогов;

      3. если какая-либо деятельность  адресована конкретному гражданину (организации) или их определённому  кругу и имеет юридическое  значение, то есть порождает права и обязанности этих граждан (организаций) по отношению к третьим лицам, она должна осуществляться государственными (муниципальными) образованиями в рамках публично-правовых отношений и финансироваться из части публичных финансов, формируемой за счет сборов, то есть оплачиваться в виде сбора гражданами (организациями) – получателями указанных публичных услуг;

      4. не допускается (без каких-либо  изъятий) осуществление какой-либо  платной деятельности государственных  (муниципальных) образований (органов  государственной власти, органов местного самоуправления), за исключением оплачиваемой установленными законом сборами. Недостаток средств в соответствующем бюджете является основанием не для введения платных услуг государственных (муниципальных) учреждений, а для сокращения объемов и видов оказываемых ими бесплатных общественных услуг;

      5. если какая-либо деятельность  адресована конкретному гражданину (организации) или их определённому  кругу и не имеет юридического  значения, то есть не порождает  права и обязанности этих граждан (организаций) по отношению к третьим лицам, она должна осуществляться только гражданами и организациями в рамках частноправовых отношений.

      Применение  сформулированных принципов позволяет  составить в наглядной форме  таблицу зависимости структуры общественных финансов (параметров разграничения финансов на публичные и частные, и публичных финансов – на формируемые за счет налогов и за счет сборов) от определяющих их факторов (см. таблицу).

      Исходя  из изложенного выше, можно предложить классификацию основных платежей, совершаемых гражданами основных платежей, совершаемых гражданами и организациями в рамках гражданско-правовых и публично-правовых отношений, в зависимости от степени их регулирования. 

       Таблица

      ЗАВИСИМОСТЬ СТРУКТУРЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ ОТ ФАКТОРОВ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХ РАЗЛИЧНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. 

       Финансовые проблемы местного самоуправления

      Заботы  и долги. В отличие от других стран, в которых развито местное самоуправление, в России большая доля расходов местных (городских, районных, поселковых) бюджетов идет на содержание и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех трат), и содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых и т. п.) – 55-60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на зарплаты и 20-30% - на финансирование муниципального хозяйства.