Сущность административно-правовой организации управления

     Надведомственность (межведомственность) полномочий органов  межотраслевого характера выражается в том, что их акты, изданные в  пределах компетенции, содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных  органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему  федерального органа исполнительной власти, утвердившего нормативный правовой акт. Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления.

     Для методов управления, применяемых  органами межотраслевой надведомственной компетенции, характерно согласованное  принятие решений, координация действий соответствующих органов управления при выполнении общегосударственных  или межотраслевых задач. Важное значение имеет устранение несогласованности  в действиях органов исполнительной власти на всех уровнях с целью  противодействия, а желательно –  и упреждения таких негативных явлений, как инфляция, безработица, чрезмерная имущественная дифференциация, нестабильность производства, неравномерность развития отдельных регионов. Особо острой является проблема восстановления экономических  связей со странами СНГ в условиях перехода к рыночным отношениям. 

    2.3 Региональное  управление

     Кроме отраслевого и межотраслевого, выделяется также региональное управление. Понятие  региона дано в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента от 3 июня 1996 г. Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъекта Федерации, либо регион может объединять территорию нескольких субъектов Федерации. Это необходимо учитывать при рассмотрении вопросов организации государственного управления. Отсюда, в частности, следует, что под региональным управлением надо понимать исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах территории субъекта или региона, а не деятельность федеральных органов исполнительной власти и образуемых ими территориальных органов.

     Разумеется, отраслевое, межотраслевое и региональное управление не изолированы друг от друга, а сочетаются, дополняют друг друга при реализации федеральных  и региональных программ и выполнении органами исполнительной власти своих  функций в соответствующих сферах.

     Содержание  регионального управления, осуществляемого  органами исполнительной власти субъектов  Федерации, определяется как ст. 73 Конституции  России, федеральными законами от 24 июня и от 6 октября 1999 г., конституциями (уставами) субъектов Федерации, договорами, заключенными большинством субъектов Федерации, о разграничении предметов ведения  и полномочий с федеральным центром, Указом Президента от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы  исполнительной власти в Российской Федерации», так и другими нормативными правовыми актами. 

    2.4 Вне отраслевое управление

     Проиллюстрируем на конкретных примерах особенности  исполнительных органов общеотраслевой компетенции. Заметим при этом, что  чаще всего в учебной литературе они безоговорочно выделяются наряду с некоторыми иными органами в  группу субъектов межотраслевого управления. Это, с одной стороны, справедливо. Но с другой – недостаточно логично, ибо существуют и такие исполнительные органы, которые действительно осуществляют межотраслевые функции, но при этом теснейшим образом связаны с  управлением в порученной им сфере  деятельности. Наиболее ярким примером может служить Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет  РФ, Федеральная служба по телевидению  и радиовещанию и т.п. В их деятельности все-таки приоритетны «министерские», т.е. отраслевые, функции.

     Министерство  государственного имущества РФ (Мингосимущества  России) – федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой государственной политики в области  приватизации и управления государственным  имуществом и координирующий деятельность других органов исполнительной власти в области управления и распоряжения государственной собственностью.

     Свою  деятельность министерство осуществляет, руководствуясь Федеральным законом  «О приватизации государственного имущества  и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.

     Конечно, налицо двойственный статус этого органа: распоряжение объектами федеральной  собственности на территории страны и за рубежом (отраслевая компетенция) и межотраслевая (межрегиональная) координация в порученной ему  сфере деятельности. Однако определяющим характер его компетенции фактором является то, что государственное  имущество имеется во всех отраслевых системах, во всех управленческих комплексах. Значит, координирующая деятельность данного органа имеет максимально  выраженную общеотраслевую окраску.

     И об этом свидетельствуют полномочия. Так, Мингосимущество России: принимает  решения о приватизации федеральных  государственных предприятий; контролирует реализацию программы приватизации, а также использование имущества, находящегося в федеральной собственности; утверждает уставы федеральных унитарных  предприятий; назначает представителей государства в органы управления акционерных обществ; назначает  аудиторские проверки деятельности федеральных предприятий и учреждений и т.д. Следовательно, его управленческая деятельность не имеет отраслевых границ.

     Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) в еще большей  степени выражает в своей деятельности общеотраслевые начала, так как государственные  стандарты действуют практически  во всех отраслях и комплексах управления.

     На  него возложено: государственное регулирование  и межотраслевая координация  в порученной сфере деятельности; установление правил применения стандартов, правил и норм по стандартизации; обеспечение  единства измерений; руководство государственной  метрологической службой; осуществление  надзора за соблюдением государственных  стандартов, правил обязательной сертификации, государственного метрологического контроля. К числу его административных полномочий: дача обязательных предписаний  об устранении нарушений правил и  норм в области стандартизации, о  снятии с производства, прекращении  выпуска и реализации товаров, нарушающих требования стандартов; изъятие средств  измерения из эксплуатации; применение штрафов за нарушение своих предписаний, а также за нарушение требований государственных стандартов (ст. 170КоАП).

     Государственный комитет РФ по статистике (Госкомстат России) координирует статистическую деятельность органов исполнительной власти РФ и ее субъектов; проводит государственные статистические наблюдения; утверждает формы статистической отчетности; проверяет достоверность статистических данных и т.д.

     Непредставление отчетов и других данных, необходимых  для проведения статистических наблюдений, искажение отчетных данных, а также  нарушение установленных сроков их представления влечет за собой  административную ответственность  руководителей и должностных  лиц предприятий, учреждений и организаций  независимо от формы собственности.

     Устанавливаемые Госкомстатом России формы и методы сбора и обработки статистических данных являются официальными статистическими  данными Российской Федерации. Государственный комитет РФ по государственным резервам (Госкомрезерв России) в своей деятельности руководствуется Федеральным законом «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г.

     Государственный резерв – особый общероссийский запас  материальных ценностей, предназначенных  для мобилизационных нужд РФ, запас  стратегических материалов, товаров  для обеспечения первоочередных задач при ликвидации последствий  чрезвычайных ситуаций. Госкомрезерв осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в области формирования, размещения, хранения, использования, пополнения материального резерва, контроль за сохранностью материальных ценностей и т.д. Государственный резерв предназначен также для оказания государственной поддержки различных отраслей, предприятий и организаций, а также субъектов РФ в целях экономической стабилизации.

     В его компетенции проведение ревизий  и проверок наличия и качественного  состояния материальных ценностей  госрезерва на предприятиях и в организациях независимо от их ведомственной подчиненности  и формы собственности.

     Министерство  РФ по антимонопольной политике и  поддержке предпринимательства (МАП  России) также трудно отнести к  какой-либо одной отраслевой системе  управления. Оно проводит государственную  политику по содействию развития товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

     Министерство  контролирует соблюдение антимонопольного законодательства практически в  любой сфере деятельности, так  как нездоровая конкуренция является во многом последствием безграничной приватизации, В основе его деятельности Закон РФ «О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. (ВВС. 1991. № 16. Ст. 499) с изменениями и  дополнениями, внесенными Законами РФ от 24 июня и 15 июля 1992 г., Федеральным  законом от 25 мая 1995 г. (ВВС. 1992. № 34. Ст. 1966; № 32. Ст. 1882; СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977). Оно  наделено существенными полномочиями административного характера, в  числе которых: обязательные для  хозяйствующих субъектов предписания  о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и об устранении их последствий; обязательные для органов  исполнительной власти предписания  об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов; внесение предложений об аннулировании лицензий, а также отмене различных видов  государственной поддержки (льготные кредиты и т.п.); наложение административных штрафов на должностных лиц органов  исполнительной власти, руководителей  коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей (ст. 1571 и 1572 КоАП).

     В настоящее время министерству переданы функции упраздненных федеральных  служб по регулированию естественных монополий на транспорте и в области  связи. Соответственно к министерству перешли полномочия этих органов, в  частности по регулированию и  контролю в названных областях. Например, это регламентация деятельности субъектов естественных монополий  в области ценообразования; право  определения круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; контроль за применением установленных  цен и т.д.

     Наконец, данное министерство сейчас осуществляет также функции и полномочия бывшего  госкомитета по поддержке и развитию малого предпринимательства. По этому  направлению оно реализует государственную  политику в области становления  и укрепления предпринимательского сектора (особенно малого и среднего); осуществляет государственное регулирование  и межотраслевую (межрегиональную) координацию в этой сфере деятельности; создает условия для свободного использования гражданами своих  способностей и имущества для  осуществления предпринимательства; организует государственную регистрацию малого и среднего предпринимательства; создает льготные условия для его развития и т.п. Правовые основы деятельности министерства в этой сфере определены Федеральным законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343).

     К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции за рамками  отраслевых систем, можно также отнести  Министерство региональной политики РФ, в задачи которого входят упрочение  федерализма, гармонизация межрегиональных  отношений; Министерство национальной политики, формирующее государственную  политику в сфере национальных отношений; Государственный комитет по делам  молодежи; Министерство по делам Содружества  Независимых Государств. Характер функций  общеотраслевого (межотраслевого) типа, осуществляемых названными органами, бесспорен.

     Есть  еще один федеральный орган исполнительной власти, который можно с определенными  оговорками отнести к рассматриваемому виду. Имеется в виду Министерство экономики РФ. Оно долгое время  было объектом частых экспериментов. Тем  не менее, сохранилось главное, что позволяет получить необходимое представление о характере его компетенции. Минэкономики России является органом общего экономического регулирования, проводящим единую государственную социально-экономическую политику и осуществляющим координацию работы федеральных органов исполнительной власти в сфере своей деятельности. А эта сфера фактически охватывает все варианты отраслевого управления. Его компетенция, следовательно, носит ярко выраженный общеотраслевой характер.