Бюджетная система Англии

Отличительной особенностью займовой деятельности местных  органов власти от займовых операций Правительства Великобритании является то, что основная часть займов последнего связана с расходами, которые  можно назвать непроизводительными, а полученные денежные суммы используются как платежное средство. В противоположность  им займы местных органов предназначены  для финансирования инвестиций в  предприятия экономической и  социальной инфраструктуры, а сами эти органы выступают на денежном рынке как предприниматели, мобилизующие финансовые ресурсы для хозяйственных  целей.

3.2 Расходы  местных бюджетов

Развитие экономики  в современных условиях вызывает необходимость в осуществлении  за счет бюджетных средств, в основном местных бюджетов, финансирования таких  мероприятий, которые не приносят доходов. Это в первую очередь затраты  на социальную и экономическую инфраструктуру. К экономической инфраструктуре относятся отрасли, непосредственно  обслуживающие материальное производство, -- энергохозяйство, дорожное строительство, транспорт, водоснабжение, подготовка территории для промышленного использования, жилищное строительство, к социальной -- отрасли, связанные с воспроизводством рабочей силы, -- образование, здравоохранение, социальное обеспечение.28

В зависимости  от характера использования средств  и источников финансирования расходы  подразделяются на текущие и капитальные. Бюджеты по этим видам затрат составляются раздельно. Текущими расходами являются затраты, связанные с эксплуатацией  принадлежащей местным властям  собственности и осуществлением их повседневной деятельности. Бюджет капиталовложений предусматривает  затраты на строительство жилых  домов, путей сообщения, связи и  других объектов. Появление данного  направления расходов было связано  прежде всего с необходимостью восстановления хозяйства после второй мировой  войны. Основной задачей бюджета  капиталовложений является то, что  он намечает планы привлечения активов, необходимых для осуществления  этой цели, определяет иерархию приоритетов  в услугах, а также является основным инструментом управления инвестиционных активов.

Бюджет капиталовложений, или инвестиционный, и текущий, или  операционный, имеют то общее, что  оба выражают политику, вырабатываемую на местном уровне в рамках предоставления услуг.

4. Бюджетный процесс

Каждое звено  бюджетной системы Великобритании самостоятельно составляет, рассматривает, утверждает и исполняет свой бюджет. В Великобритании отсутствует и  единая система контроля за исполнением  бюджета. Поэтому в организации  деятельности соответствующих органов  существуют определенные различия. Все  это требует раздельного рассмотрения бюджетного процесса в центре и на местах.

4.1 Государственный  бюджет

Как уже отмечалось, в Великобритании не существует бюджета  в виде единого закона, санкционирующего государственные доходы и расходы. Ежегодно принимаются два основных финансовых закона, регулирующих вопросы  бюджета, -- закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные  расходы, и закон о финансах, в  котором отражаются государственные  доходы и их источники.

Периодически  принимаются дополнения к Закону о консолидированном фонде, цель которых состоит в постоянном контроле за расходованием государственных  средств в течение финансового  года, начинающегося (с 1854г.29) с 1 апреля и заканчивающегося 31 марта.

Согласие Парламента на расходование государственных средств  было признано необходимым в XVII в. Билль  о правах 1689г. закрепил положение  о том, что взимание сборов в пользу и распоряжение Короны без согласия Парламента на более долгое время  и иным порядком, чем установлено Парламентом, незаконно. Этот принцип развился из обычая, предписывающего Парламенту ежегодно принимать законы о расходовании государственных средств. Правительство Великобритании не имеет права расходовать государственные средства и вводить новые налоги без согласия Парламента. Право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных Парламентом, принадлежит Правительству Великобритании.

Финансовые билли -- исключительная прерогатива Палаты общин: «Если финансовый закон, принятый Палатой общин и отосланный в  Палату лордов поменьшей мере за месяц  до окончания сессии, не будет принят без поправок Палатой лордов в  течение месяца после указанной  отсылки, то этот закон, если не последует  иного решения Палаты общин, будет  представлен Его Величеству и  с изъявлением королевского одобрения  станет Актом Парламента, хотя Палата лордов его и не приняла».30 К каждому  финансовому закону при отсылке  в Палату лордов и при представлении  на одобрение Его Величества прилагается  свидетельство за подписью спикера  Палаты общин, удостоверяющее, что это  именно финансовый закон.

В ст.1(2) Закона о  парламенте 1911г. финансовый закон определен  как закон, который, по мнению спикера  Палаты общин, содержит только постановления, касающиеся всех или какого-либо из следующих предметов, а именно: установления, отмены, сбавки, изменения или регулирования  обложений; назначения платежей из Консолидированного фонда, Государственного ссудного фонда  или сумм, отпущенных Парламентом  на оплату публичного долга или на какую-либо другую финансовую цель; изменения  или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного  фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся  к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним их них.

Право внесения в Палату общин законодательных  предложений о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит  исключительно Правительству, хотя формально бюджетная инициатива исходит от Короны.

Проект государственного бюджета составляет Казначейство. Ежегодно 1октября оно направляет циркуляр отдельным департаментам, министерствам  и ведомствам, требуя от них смету  расходов на следующий финансовый год, а от департаментов внутренних доходов, таможенных пошлин и акцизов -- сметы  доходов. Министерства и ведомства  разрабатывают сметы по установленной  классификации расходов и передают их Казначейству, которое проверяет  и уточняет их.

Все расходы  и доходы классифицируются в государственном  бюджете в определенном порядке, обеспечивающем необходимую детализацию  и группировку однородных данных. Классификация расходов государственного бюджета предусматривает деление  их на классы, главы и статьи. Расходные  сметы рассматриваются Казначейством  и Кабинетом министров.

Финансовая инициатива Короны в отношении расходной  части бюджета и налогообложения  основывается на практике, проистекающей  из обычая. Корона, осуществляющая функции  управления через Правительство, сообщает о финансовых потребностях Правительства  Палате общин, которая уполномочена изыскать и предоставить необходимые  средства путем обеспечения получения  соответствующих доходов государственной  казной. До тех пор, пока Короной  не заявлено о необходимости изыскания средств, Палата общин не вправе рассматривать бюджетные предложения Правительства, касающиеся как государственных расходов, так и государственных доходов.

Предложения по бюджету оглашаются в так называемый бюджетный день в Палате общин  Канцлером Казначейства в его  ежегодном Заявлении по вопросам финансов и докладе по бюджету. Канцлер  Казначейства входит в состав коллегии Казначейства, состоящего из лордов -- уполномоченных Казначейства: первого  лорда Казначейства, которым является Премьер-министр, Канцлера Казначейства, Министра финансов и нескольких младших  лордов Казначейства. Канцлер Казначейства является членом Палаты общин и единственным должностным лицом, выполняющим  обязанности финансового характера.

Предложения по бюджету вносятся Канцлером от имени  Правительства Великобритании в  виде смет министерств и центральных  ведомств. Перед началом очередного финансового года они представляют в Министерство финансов заявки на выделение бюджетных средств  в виде сметы предполагаемых расходов. Министр финансов Великобритании несет  ответственность за согласование конкурирующих  требований различных министерств  и ведомств, за подготовку проекта  бюджета для представления в  Парламент и осуществление контроля за балансом государственных расходов и доходов. В своих бюджетных  предложениях он обязан сформулировать и обосновать требования по ежегодным  ассигнованиям в целях обеспечения  потребностей государственного управления.

Для подготовки соответствующих материалов в структуре  Казначейства имеется группа отделов, занимающихся государственными расходами  и доходами. В их функции входит регулирование вопросов налогообложения  и иных источников доходов, планирование государственных расходов путем  подготовки так называемой Белой  книги, прогнозирующей государственные  расходы на 15-летний период.

Информирует Палату общин о финансовых итогах истекшего  года Канцлер Казначейства. Он же делает общий обзор экономического состояния  страны, на основании чего им даются примерные оценки необходимых доходов  и расходов в новом финансовом году, вносит предложения о сохранении, увеличении или сокращении действующих  налогов либо об установлении новых.

В подготовке проекта  бюджета участвуют также Межминистерский  комитет по определению государственных  расходов, осуществляющий ориентировочное  определение государственных расходов на перспективу, и Межминистерский  комитет по бюджету, разрабатывающий  рекомендации по подготовке проектов годовых бюджетов.

Особенностью  процедуры принятия государственного бюджета в Великобритании является то, что законопроекты об ассигнованиях  и финансах обсуждаются и принимаются  Парламентом раздельно.

Проект бюджета  рассматривается Комитетом всей Палаты общин, заседающим в качестве Комитета по ассигнованиям, когда речь идет об утверждении сметы государственных  расходов. Когда же стоит вопрос об утверждении государственных  доходов, Палата общин заседает в  качестве Комитета путей и средств. Таким образом, решения «Комитета  по ассигнованиям санкционируют  расходы; решения Комитета путей  и средств обеспечивают удовлетворение расходов денежными средствами».32

Вопрос о согласовании расходной части бюджета ставится на обсуждение вначале очередной  сессии Палаты общин вскоре после  тронной речи Королевы. Проект расходной  части бюджета включает:

-- основные сметные  предложения, относящиеся как  к текущему, так и к следующему  финансовому году;

-- авансируемые  расходы;

-- дополнительные  сметы расходов на текущий  финансовый год;

-- сметы сверхнормативных  расходов.

Для рассмотрения расходной части бюджета выделяется 29 сессионных дней до 5 августа. Заседание  Комитета по ассигнованиям Палаты общин  представляет собой заседание всей палаты, но под председательством  не спикера, а председателя комитета или его заместителя. Расходная  часть бюджета обсуждается постатейно, и по каждой статье принимается отдельное  решение.

Общая сумма  государственных расходов определяется в несколько стадий. Сначала одобряется смета, предусматривающая выделение  денежных средств, необходимых для  покрытия государственных расходов с начала финансового года и до принятия закона об ассигнованиях. Эти  средства, выделенные в результате одобрения части годовой сметы  расходов, рассматриваются как аванс  основной суммы ассигнований, которая  утверждается только к концу июля. В это время получает одобрение  Короны и становится законом билль  об ассигнованиях, санкционирующий  государственные расходы. Кроме  того, предусмотрены три специальные  даты. Во-первых, не позднее 10 февраля  должны быть представлены «зимние» дополнительные сметы расходов на текущий финансовый год. Во-вторых, до 18 марта должны быть определены специальные сметы расходов Министерства обороны на следующий  финансовый год, «весенние» дополнительные сметы расходов и сметы сверхнормативных расходов. В-третьих, устанавливается  дата для обсуждения всех наиболее важных статей расходов военных и  гражданских ведомств.

Процедура обсуждения в Парламенте Великобритании предложений  по расходной части бюджета, за исключением  некоторых особенностей, является такой  же, как и при проведении дебатов  по другим вопросам. Голосование по каждому пункту оформляется в  виде резолюции о предоставлении денежных средств Короне.

Ни одна категория  государственных расходов не может  быть внесена в законопроект об ассигнованиях  без резолюции Палаты общин, разрешающей  выделение соответствующих средств. При этом Палата общин не может  ни изменить цели ассигнований, ни увеличить  сумму расходов, требуемую Правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигновании, либо уменьшить  требуемую сумму.

В резолюции  Палаты общин должны указываться  запрашиваемая сумма, период, на который  предоставляются соответствующие  средства, и цель ассигнований. Об обсуждении сметных предложений в отведенные для этого дни сессии делается уведомление одним из министров, однако в соответствии со сложившейся  практикой статьи расходной части  бюджета, которые должны быть обсуждены, определяются оппозицией. В предпоследний  день обсуждения расходной части  бюджета рассматриваются все  статьи, по которым не были приняты  резолюции, а в последний -- все  оставшиеся к этому времени резолюции  проходят стадию доклада палате. После  одобрения Палатой общин резолюции по расходной части бюджета они сводятся в ежегодно принимаемый закон об ассигнованиях, санкционирующий расходование средств из Консолидированного фонда.