Современное состояние государственного долга

  а) управление в нормальном  режиме воспроизводственного процесса;

  б) кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.

Водораздел между этими режимами лежит в плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.

Нормальный режим связан, во-первых, с обеспечением стабилизации долговых параметров; во-вторых, с наличием бездефицитного бюджета (нулевой первичный дефицит); в-третьих, с созданием условий для сближения усредненной реальной ставки по долгу и темпу прироста ВВП, прекращением

роста отношений «долг-ВВП»; в-четвертых, с нормализацией процесса сокращения краткосрочных обязательств по долгу, по отношению к среднесрочным и долгосрочным обязательствам.

  Кризисное управление госдолгом связано с функционированием экономики на грани дефолта, что мы имеем с конца 1998 г. в экономике страны.

  Проблема долга возникает не тогда, когда он уже образуется и существует, а тогда, когда рост долга становится неуправляемым, а процесс его выплаты начинает затрудняться, оказывая давление на весь процесс функционирования государства, процессы поддержания экономики страны в нормальном состоянии. В этом случае возникает необходимость в поиске решения следующих проблем:

      общая оценка эффективности политики заимствований государством средств, особенно в связи с нарастанием напряженности в обслуживании долга;

      определение предельно допустимых размеров государственного долга с учетом особенностей данного этапа развития экономики и пределов размера долга с учетом этих особенностей;

      анализ и оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;

      определение направлений и мер по стабилизации размеров государственного долга;

      оценка влияния госдолга на перспективы развития экономики страны, учитывая общие трудности реформационного процесса.

В последние годы делаются позитивные попытки регулирования государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга РФ и предельных объемов государственных заимствований РФ. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 106) установлено, что предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию, погашению государственного внешнего долга РФ.

Государственный долг представляет собой сложное экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:

      стабилизационные инструменты в государственном долге, управление динамикой долга;

      уменьшение государственного внутреннего долга;

      реструктуризация задолженностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету;

      контроль за заимствованиями субъектов РФ;

      сокращение государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы;

      снижение стоимости обслуживания государственного долга.

Основным методом управления госдолгом является оптимизация

государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия «метод регулирования», представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневр внутренними и внешними займами.

Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая следующие меры: обеспечение эквивалентности текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Эффективным методом является удлинение государственного внутреннего долга. Данный метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения «коротких» и «дорогих» долгов на «длинные» и «дешевые». Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств, а также снижение доходности по государственным ценным бумагам.

Реструктуризация задолженностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету. Данный метод в нормальной экономической ситуаций должен применяться в ограниченных масштабах (индивидуально). Однако системный кризис неплатежей является одним из основных, обуславливает необходимость активного использования данного метода, чтобы не допустить полной остановки разваливающегося реального сектора производства, поскольку долги многих предприятий многократно превышают годовые объемы реализации продукции и перешли в категорию безнадежных.

Сложность использования данного метода связана с тем, что списание или прощение долгов со стороны государства подрывает государственную налоговую и финансовую политику. Под данный метод есть правовое обеспечение: постановление Правительства РФ «О порядке проведения в 1998г. реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом» от 14 апреля 1998г. №3954.

Ключевые составляющие этого метода: ускоренная процедура банкротства, обращение взыскания на дебиторскую задолженность должников бюджету, пересчет пеней, отнесение долгов на определенную дату.

Контроль за заимствованиями субъектов РФ. В настоящее время регионы активно проводят политику заимствований, однако многие из них зачастую не в состоянии платить по уже имеющимся обязательствам по внешним долгам. Неконтролируемый рост региональных заимствований приводит к росту дефицита расширенного правительства. Это обуславливает необходимость выработки эффективных способов и решений по обеспечению контроля со стороны федерального центра за этим процессом.

Организационная подсистема управления госдолгом включает:

  а) Федеральную службу (агентство) по управлению госдолгом;

  б) функционально-ориентированные структурные подразделения по управлению госдолгом в Минфине РФ и ЦБ РФ;

  в) организационно-методическое обеспечение управления госдолгом, включающее разработки по прогнозированию госдолга, организации системы учета госдолга (в рамках государственных финансов), методических разработок по структуре долга, расчетных схем обслуживания долга и др.

В компетенцию Федеральной службы (агентства) по управлению госдолгом входят: установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов долга; определение первичных дилеров; регулирующие и координирующие функции по отношению к регионам, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках; подготовка предложений по увеличению госдолга (объеме, выплате процентов и др.); подготовка аналитических материалов по оценке состояния государственного долга; подготовка нормативно-методических материалов по работе с госдолгом. Важнейшим направлением деятельности службы по управлению госдолгом является управление дюрацией государственных обязательств, в частности: управление и контроль за процентными выплатами по долгу; регулирование ликвидности рынка долговых инструментов; координация функций по формированию валютной структуры долга; управление кассовыми потоками.

2. Современное состояние государственного долга.

2.1.Государственный внешний долг.

Внешний долг – долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ, сумма основного долга по кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

Размер и структура внешнего долга России отражены в программе внешних заимствований России и предоставляемых Россией государственных кредитов. В ней дается перечень внешних заимствований на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, объема заимствований. Программа отражает все займы и гарантии, величина которых превышает 10 млн. долл. на весь срок займа. Она утверждается Федеральным собранием РФ. Правительство РФ может осуществлять внешние займы, не включенные в программу, если это приводит к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга. В нее включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы.

Нынешние российские долги западу включают четыре категории.

Первая и самая большая задолженность – перед коммерческими банками западных стран, которые предоставляют средства взаймы под гарантии правительств или при условии страхования кредиторов в государственных структурах. Такую задолженность регулирует Парижский клуб, который состоит из официальных представителей основных стран-кредиторов;

Вторая группа – кредиты, предоставляемые коммерческими банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Эту задолженность регулирует Лондонский клуб, объединяющий банкиров-кредиторов на неофициальной основе;

Третья группа – задолженность различным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оплатой услуг;

Четвертая группа – долги международным валютно-финансовым организациям.

  Причинами образования внешнего долга РФ послужили как ее займы после 1991г., так и задолженность СССР, взятая на себя правительством России. Сумму задолженности СССР точно установить не просто. По официальным данным признанным Россией советский долг составляет в 1991г. 95,1 млрд. долл. Долг иностранным правительствам  составлял 57,2 млрд. долл., иностранным банкам и фирмам – 37,9 млрд. долл. Половина внешней задолженности бывшего СССР приходилась на кредиты, 20,5% были установлены расчетами за поставку товаров в рамках СЭВ.

По состоянию на 31 декабря 1991г. внешний долг РФ в свободно-конвертируемой валюте превысил 65 млрд. долл., из них около 5 млрд.- просроченные платежи.

На краткосрочную задолженность приходилось около 20% всей суммы. Именно с расчетами со странами СЭВ связаны значительные расхождения, поскольку цены на экспортируемые российские товары были занижены, в то время как цена на продукцию стран Восточной Европы по политическим соображениям завышались.

Заимствования с 1991г. по 2000г. оцениваются на уровне 60 млрд. долл. (таблица 1). Из всей суммы долга только 33% задолженности переоформлены в долговые инструменты, которыми легко управлять. Остальная часть представлена межгосударственными обязательствами, в отношении которых ведутся трудовые переговоры.

Таблица 1.

Внешний долг РФ, млрд. долл. [1].

Отсутствие объективного анализа активов СССР сделало нереальным ожидаемое сокращение чистых обязательств государства. Хотя к РФ и перешли огромные советские внешние финансовые активы (120-160 млрд. долл., сформировавшиеся из кредитов СССР развивающимся странам, включая 75 млрд. долл. просроченной задолженности), их рыночная стоимость оказалась значительно ниже из-за недостаточной ликвидности и кредитоспособности заемщиков. Так, задолженность товарных поставок развивающихся стран в счет  погашения долгов не превышает 20%.

Доля каждой из сторон в задолженности по долгу на 1 января 1991г. и в активах на момент право преемства определяется на основании согласованной сторонами единого агрегированного показателя. Распределение долга СССР, возникшего в 1991г. по продтоварам и товарам народного потребления осуществляется по фактическому использованию государствами-правопреемниками полученных кредитов, остальное – по агрегированному показателю.

Каждая из сторон несет раздельную в отношении других сторон ответственность по выплате причитающейся ей доли долга. Стороны взаимно гарантируют, что после полного погашения какой-либо из них суммы долга, причитающейся этой стороне, они не будут предъявлять к ней никаких претензий по оставшейся непогашенной части долга.

Нельзя не учитывать и сложившуюся в тот период политическую и экономическую ситуацию. В первой половине 1992г. внешний долг обслуживала только Россия; одной ей пришлось оплачивать долг СССР в соответствии с принципами солидарной ответственности. Другие республики не осуществляли никаких расчетов с кредиторами.

Российский долг, образовавшийся вследствие значительных объемов дефицита федерального бюджета в 1992-1998гг., составил на 1 января 2001г. 50 млрд. долл. При этом обязательства по внешним облигационным займам достигают 36,9 млрд. долл. В целом значительно расширился арсенал инструментов управления внешних долгов, при этом продолжается процесс закрепления их использования в нормативных актах. Совершенствование долговых инструментов будет способствовать повышению эффективности управления внешним долгом.

В соответствии с законом «Об исполнении федерального бюджета за 2000г.», источники внешнего финансирования составили 48,5 млрд. руб. Сокращение внешнего и внутреннего долга на 45,8 и 28,4 млрд. руб. соответственно было достигнуто благодаря первичному профициту бюджета (102,9 млрд. руб.), а также доходами от приватизации государственных запасов драгоценных металлов и камней (39,9 млрд. руб.). Разница (93,1 млрд. руб.) была направлена на увеличение переходящих остатков федерального бюджета.

Из внешних источников в 2000г. было привлечено 617,6 млрд. руб. Это финансовые кредиты на сумму 15,4 млрд. руб., в том числе от МБРФ – 9,8 млрд. руб., от банка Японии – 5,6 млрд. руб., целевые кредиты – 16,5 млрд. руб., в том числе от МБРФ и ЕБРФ – 6,3 млрд. руб., от иностранных государств – 10,2 млрд. руб., обмен задолженности СССР перед Лондонским клубом кредиторов в еврооблигации – 585,7 млрд. руб.