Совершенствование финансирования образовательных учреждений в условиях модернизации системы образования России

    Совершенствование финансирования образовательных учреждений в условиях модернизации системы образования России

1. Проблемы внедрения бюджетирования ориентированного на результат в учреждениях образования

 

    На  современном этапе именно в сфере образования находится ключ к обеспечению устойчивого экономического роста страны в средней и долгосрочной перспективе. Важнейшей из проблем в отрасли образования является ее финансирование и необходимость перевода из режима бюджетного содержания, что влечет за собой изменения финансового механизма образовательных учреждений.

    Основные  положения совершенствования финансового  механизма образовательной системы  определены Бюджетным посланием  Президента Российской Федерации о  бюджетной политике в 2010-2012 годах  от 25 мая 2009 года, Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы №803 от 23 декабря 2005 года, Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года №393 от 11 февраля 2002 года, Национальной доктриной образования в Российской Федерации, Программой повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года от 19 февраля 2010 года. На региональном уровне их представляют областные целевые программы развития образования.

      Одним из подходов, обеспечивающих  изменение финансового механизма образовательной сферы, является внедрение модели бюджетирования ориентированного на результат, которая позволит достичь и поддержать высокие показатели эффективности государственных расходов в сфере образования¹. Суть концепции заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов. Данный метод ориентирован на достижение следующих социальных и экономических целей:

1. генеральные цели или социально-экономические результаты, которые должны быть достигнуты при реализации государственной политики;
2. конкретные задачи, стоящие перед министерствами и ведомствами по достижению определенных целей государственной политики, связанные с их функциями в сфере управления;
3. финансовые ресурсы, необходимые для реализации поставленных целей и выполнения конкретных задач².

    Успех практического применения концепции  бюджетирования ориентированного на результат  непосредственно зависит от качества оценки эффективности использования  бюджетных средств. При этом анализируются:

• социальная эффективность – достижение определенного социального эффекта от предоставленных бюджетных услуг, на оказание которых затрачены бюджетные средства;
• экономическая эффективность – соотношение услуг и затрат на их предоставление;
• экономия – оптимальность, экономическая выгода от приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов³.

    Например  экономическая эффективность при  строительстве учебных заведений  оценивается затратами на одно учебное  место, а показателем социальной эффективности может быть повышение  общего уровня образования молодежи.

    К достоинствам программно-целевого бюджетирования можно отнести:

1. Финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Например, вместо таких статей расходов, как «оплата труда», «оплата коммунальных услуг», «приобретение оборудования» и др. будут фигурировать такие статьи расходов, как «повышение уровня образованности», «внедрение информационных технологий», повышение уровня воспитательной работы» и т.п.
2. Контроль за использованием бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю за  эффективностью расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программ используются при планировании расходов на следующий бюджетный год (табл. 3.1).

    Таблица 3.1

Показатели  результативности и экономической  эффективности программ, используемые при программно-целевом планировании бюджета

Показатель	Определение	Пример
Показатели  затрат	Количественная  оценка требуемых ресурсов	Количество  необходимых для реализации программы  ресурсов: - единиц оборудования; - единиц учебно-наглядных  пособий; - персонала (чел./час).
Показатели  выпуска	Объем предоставленных  услуг (выполненных работ)	Объемные показатели выполненной работы: - количество выполненных услуг; - число обслуженных  потребителей.
Показатели  результативности (социальной эффективности)	Степень достижения общественно значимых целей, связанных  с предоставлением услуги (осуществлением расходов)	Количественные  показатели достижения целей: - повышение уровня  образованности (в %); - повышение степени  удовлетворенности услугами  образовательных  учреждений (в %); - снижение неграмотности  населения (в %).
Показатели  экономической эффективности	Издержки на единицу выпуска	Стоимость затрат на единицу выпуска: - на 1 воспитанника  в детском саду; - на 1 ученика  в школе; - на 1 студента  профессионального образовательного  учреждения; - на 1 слушателя  курсов повышения квалификации.

 

    3) выбор решений производится с  учетом не только сиюминутных, но и более отдаленных последствий принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития. Тем самым, использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать их выполнение.

    4) Имея полное и четкое описание  поставленных задач, руководитель  программ вправе самостоятельно  принимать решения по выбору  оптимального способа их решения  в рамках отведенных средств.

    5) Предоставление государством населению  тех общественных благ и услуг,  количество, качество, стоимость, время  и место предоставления которых  в наибольшей мере отвечает  потребностям общества и характеризуется  наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях.

    6) Переход на программно-целевое  бюджетирование позволяет критически  осмыслить сложившиеся направления  расходования средств и отказаться  от многих видов расходов, осуществляемых  без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов.

    7) Усиливается ответственность государственных  министерств за конечный результат,  под которым имеется ввиду  не просто предоставление определенного  объема услуг или выполнение  определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей.

    8) Повышается обоснованность решений  о государственных расходах. Существенно  повышается информационная база  принимаемых правительством бюджетных  решений. В частности, благодаря  наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появилась возможность сокращать расходы, не сокращая программы.

    9) Появляется возможность реально  оценивать финансовое состояние государства благодаря более полной картине имеющихся в его распоряжении ресурсов. Это имеет важное значение для управления будущими рисками (риск того, что на будущие поколения будут возложены финансовые обязательства, образовавшихся в результате принятия неявных или неучтенных обязательств.

    В России инструменты бюджетирования ориентированного на результат начали вводиться после утверждения  Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004-2006 годах от 22 мая 2004 года №249. В ходе реализации Концепции в бюджетный процесс был внедрен целый ряд инструментов, имеющих непосредственное отношение к бюджетному планированию на уровне федеральных органов власти: доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, бюджетные целевые программы, реестры расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований.

    Доклады о результатах и основных направлениях деятельности систематизируют цели, задачи и результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти и привязывают отчетные и планируемые расходы государственного бюджета к конечным измеримым результатам.

    Бюджетные целевые программы представляют в программной форме комплекс мероприятий, направленных на решение  конкретной задачи федерального ведомства в соответствующей сфере.

    Реестр  расходных обязательств систематизирует  нормативные правовые акты, договоры и соглашения, предусматривающие  возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств  соответствующих бюджетов, оценку их стоимости и влияние на бюджет ведомства.

    Обоснования бюджетных ассигнований – это  документ, в котором представлены характеристики основных факторов изменений  и результатов использования  бюджетных ассигнований.

    Введение  этих инструментов в систему органов управления образованием способствовало установлению взаимосвязи между бюджетным финансированием и результатами деятельности.

    Важным  шагом на пути к увязыванию в перспективе  бюджетного финансирования таких учреждений с результатами их деятельности является введение с 2009 года государственного задания. Государственное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг⁴. В сфере образования государственные задания привязаны к образовательным услугам. Финансирование на основе государственного задания означает внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результаты.

    Следовательно, в рамках концепции бюджетирования ориентированного на результат, традиционная сметная система финансирования учреждений бюджетной сферы, согласно которой государственные и муниципальные учреждения непроизводственной сферы, не имеющие своих доходов, все свои расходы на текущее содержание и расширение деятельности покрывают за счет бюджета на основе финансовых планов (смет), не может быть признана оптимальной по ряду причин:

1. Понимание того, что целью осуществления бюджетных расходов является не функционирование учреждения как такового, а предоставление им услуг конечным потребителям, требует внедрения новых механизмов организации финансирования;
2. Необходимостью обеспечения финансовой прозрачности и контроля за результативностью расходования государственных средств;
3. Возможности образовательных учреждений в расходовании выделенных средств. Необходимость постатейного выполнения смет при невозможности перерасхода ни по одной из них и переноса средств создает значительные трудности даже в условиях достаточности полных сумм финансирования.⁵
4. Финансирование деятельности образовательных учреждений в соответствии с нормативами позволяет учреждениям самостоятельно определять статьи расходования средств, полученных по нормативу.

    Таким образом, преимуществами нормативного финансирования перед сметным планированием расходов определяются и основные цели внедрения нормативов бюджетного финансирования (рис.3.1).

    Рис. 3.1 Цели внедрения нормативов бюджетного финансирования⁶ 

    Нормативное финансирование - основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании. Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств (табл. 3.2).

    Таблица 3.2

    Сравнительная характеристика методов планирования и финансирования расходов бюджета на образование⁷

	Методы бюджетного планирования и финансирования
	Сметное постатейное планирование и финансирование	Нормативное планирование и финансирование
1	2	3
Характеристика состава бюджетного обязательства	Финансирование из бюджета деятельности образовательного учреждения	Оплата из бюджета образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением
Определение количественных параметров приема и обучения учащихся за счет бюджетных средств	Установленные главным распорядителем бюджетных средств контрольные цифры приема в разрезе программ и направлений подготовки	Установление главным распорядителем бюджетных средств государственного задания по предоставлению услуг образовательным учреждением

Продолжение таблицы 3.2

1	2	3
Расчет объема средств, предоставляемых образовательному учреждению из бюджета	Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей деятельности образовательного учреждения: контингента обучающихся, численности ППС, размера занимаемых площадей и т.д.	Объем бюджетных средств определяется путем умножения количества обучающихся на значение норматива подушевого финансирования
Распределение бюджетных средств	Осуществляется образовательным учреждением в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств	Осуществляется образовательным учреждением самостоятельно