Совершенствование финансирования образовательных учреждений в условиях модернизации системы образования России

    Нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанным с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования.

    К основным преимуществам нормативного финансирования относят:

• повышение экономической защищенности образовательных учреждений;
• существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов;
• повышение самостоятельности образовательных учреждений;
• повышение заинтересованности образовательных учреждений в эффективном и законном использовании выделенных средств и др⁸.

    В связи с этим в последние несколько лет значительное количество российских регионов вступило на путь внедрения новых систем финансирования бюджетных учреждений, в частности нормативно-подушевого финансирования.

    Разработка любого финансового нормативного показателя требует решения трех основных проблем:

    – обосновать выбор единицы нормирования;

    – обеспечить адекватность норматива реальному уровню затрат в течение планового периода;

    – определить степень дифференциации составляющих затрат при расчете количественной величины показателя.

    Опыт ведения схем нормативного финансирования в России показывает, что норматив отражает не сумму денег, которую необходимо потратить, чтобы среднестатистический обучающийся получил качественное образование, и не реальную стоимость обучения одного учащегося в конкретном образовательном учреждении, а лишь фактические расходы бюджета на финансирование общеобразовательных учреждений региона, поделенное на общее число учащихся.

    Кроме того, полноценное нормативное финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение учебного процесса поступают непосредственно на счета образовательных учреждений. Рассчитывать норматив необходимо по каждому образовательному учреждению, учитывая его специфику. При этом необходимы объективные критерии, предусматривающие конкретные детализированные значения сумм увеличения (уменьшения) норматива при наличии определенных особенностей⁹.

    Нормативы финансирования должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и стимулирующую и регулирующую функции. Они должны стимулировать образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Для этого государство должно не только административно, но и экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества. Поэтому нормативы финансирования должны обеспечивать стимулирование качества образования¹⁰.

    Вместе с тем необходимо отметить и проблемные моменты введения нормативного подушевого финансирования:

1. Бюджет образовательного учреждения при новых условиях финансирования определяется в первую очередь количеством учащихся, увеличивается риск двух- и трехсменной работы учреждения, что негативно скажется на качестве образовательных услуг.
2. Большинство методик расчета подушевого норматива предусматривают поправочный коэффициент на переходный период, который призван сглаживать различие между величиной финансирования, рассчитанной по смете, и величиной установленного норматива. Возникает вопрос, каким образом снизить риск недофинансирования в будущем.
3. Единый норматив не может учесть все нюансы, которыми образовательные учреждения отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них.

    Подходы к расчету нормативов финансирования образовательных учреждений имеют в основании определение потребности образовательного учреждения в средствах для нормального осуществления образовательного процесса (реализации всех необходимых компонентов образовательного стандарта соответствующего уровня образования).

    Множество моделей нормативно-подушевого финансирования вузов задается формулой:

    V =

    V - объем финансирования вуза;

    Ti - норматив подушевого финансирования студентов определенной нормативной категории;

    Ni - контингент студентов соответствующей нормативной категории;

    Fj - объем финансирования вуза, не зависящий от контингента студентов.

    При этом целесообразна дифференциация норматива подушевого финансирования:

    - по уровням высшего образования (бакалавриат, подготовка специалиста, магистратура);

    - по специальностям и направлениям подготовки (выделение фондоемких специальностей и направлений подготовки, которые финансируются с повышающими коэффициентами);

    - по форме обучения (очная, заочная, очно-заочная, дистанционная);

    - в зависимости от места расположения образовательного учреждения (учет региональных особенностей функционирования учреждения)¹².

    С одной стороны, бюджетирование ориентированное на результат, требует установления нормативов на уровне, необходимом и достаточном для достижения заранее заданного результата. Соответственно, планирование финансовых расходов бюджета на каждый период требует четкого установления целей и соответствующих им результатов, а также последующего расчета ресурсов, требующихся для достижения этих результатов. Это и есть представление о том, сколько же нужно денег, чтобы обеспечить достижение целей функционирования образовательного учреждения.

    С другой стороны, если позволить получателю финансовых ресурсов самому планировать необходимое количество ресурсов, это приведет к завышению оценок потребностей в разного рода ресурсах. Это обусловлено как поведенческими факторами (желанием исполнителей всегда иметь «свободу маневра» в рамках «щедрого» норматива), так и вполне объективными причинами (неопределенностью относительно будущих оценок цен на ресурсы и трудностями в определении минимально эффективных потребностей в трудовых, материальных и информационных ресурсах). Жесткие рамки бюджетных ограничений позволяют избежать данного недостатка¹³.

    В случае образовательных учреждений бюджетные ограничения двояки: финансовые ресурсы ограничены распорядителями бюджетных средств или возможностями оплаты самими обучающимися или их родителями. Кроме финансовых, существуют еще ограничения по другим ресурсам, которые необходимо также принимать во внимание и которые определяются сложившейся структурой конкретных образовательных программ (количеством программ и количеством обучающихся по ним), содержанием этих программ (в частности государственными образовательными стандартами), структурой штатов образовательного учреждения, имеющимися материальными ресурсами и капитальными активами. Так, необходимость выполнения обязательств перед уже существующими учреждениями и лицами, получающими их услуги, также можно рассматривать в качестве бюджетных ограничений при построении модели норматива финансирования¹⁴.

    Таким образом, внедрение бюджетирования ориентированного на результат в планирование расходов на финансирование образовательных учреждений различного уровня позволит решить целый ряд проблем, связанных с достаточностью поступлений денежных средств, целевым характером их использования, повышения конкурентоспособности образовательных учреждений и качества предоставляемых услуг. 

    2. Перспективы внедрения рыночных форм привлечения инвестиций в образование

    Привлечение социальных инвестиций в сферу образования является механизмом, который предоставляет значительные возможности. Среди новых форм привлечения социальных инвестиций  можно выделить государственное именное финансовое обязательство (ГИФО) и образовательный кредит¹⁵. Сущность государственного именного финансового обязательства заключается в том, что данный механизм является формой нормативно-подушевого финансирования программ высшего профессионального образования, реализующей принцип «деньги следуют за студентом». В целях обеспечения эффективности использования финансовых ресурсов, направляемых в сферу высшего образования, развития конкурентного начала в деятельности высших учебных заведений и экономического стимулирования качества высшего образования государственные именные финансовые обязательства дифференцируются по категориям (зависят от суммы баллов по единому государственному экзамену), в зависимости от которых определяются размеры предоставляемых высшему учебному заведению средств федерального бюджета на обучение данного студента. Государственное именное финансовое обязательство представляется гражданином в высшие учебные заведения по собственному выбору. Объем бюджетного финансирования вуза на основе государственного именного финансового обязательства определяется по количеству полученных высшим учебным заведением обязательств каждой категории и размеров их финансового обеспечения (ежегодно устанавливается приказом Минобрнауки Российской Федерации).

    Идея государственного кредитования зафиксирована в правительственной программе «Концепция модернизации образования до 2010 года» №393 от 11 февраля 2002 г. в целях обеспечения доступности образования. Можно выделить различные варианты образовательного кредитования, такие как:

1. Государственное целевое образовательное субсидирование.

    Сфера государственного образовательного субсидирования определяется необходимостью обеспечить потребность общественного сектора экономики в профессиональных кадрах. При таком подходе сохраняются такие институты, как госзаказ, целевой прием, финансовое планирование бюджетных расходов на основе нормативных показателей затрат на подготовки одного специалиста. Обязательным условием получения субсидий является наличие договора, регулирующего взаимоотношения между студентом, государством и образовательным учреждением. Обучение ведется бесплатно. При заключении договора студенты берут обязательства отработать определенное количество лет на предприятиях или в учреждениях нерыночного сектора экономики, куда они направляются на работу по окончании обучения. Величина субсидии на социально-бытовые нужды привязывается к прожиточному минимуму в регионе нахождения вуза. При выполнении всех условий договора выпускник вуза освобождается от возврата полученных субсидий в бюджет.

2. Образовательный кредит в режиме предоставления займа.

    Предполагается выделять два вида государственных образовательных кредитов: на обучение и на социально-бытовые услуги, сопутствующих получению образования (питание, жилье, одежду).

    Большую роль в государственной поддержке студенческого кредитования мог бы сыграть специально созданный за счет государственных бюджетных средств централизованный фонд студенческого кредитования, средства которого позволят осуществить возврат кредита выпускниками как долгосрочной ссуды при невысокой процентной ставке (ниже или на уровне ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации). За счет средств указанного фонда можно осуществлять с учетом роста инфляции индексацию студенческих кредитов, соблюдать нормативное соотношение размера студенческого кредита на социально-бытовые услуги и величины прожиточного минимума. На фонд можно будет возложить разработку критериев выбора уполномоченного банка, и другие функции.

    Таким образом, государственное кредитование должно стать главной формой организации социальной поддержки студентов, полностью или частично заменяя ныне существующую и оцениваемую как низкоэффективную систему государственного стипендиального обеспечения. Этот вид бюджетного кредита может быть увязан с будущим доходом студентов. Схема возврата такого кредита может быть построена на принципах ипотечного займа (с увеличенным сроком выплаты кредита).  В отдельных случаях кредит на обучение и на социально-бытовые услуги может быть оформлен в форме государственной субсидии для граждан, добровольно принявших обязательство по окончании образовательного учреждения отработать установленный период времени по направлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в одной из отраслей государственного сектора экономики или сферы управления.

3. Корпоративная модель студенческого образовательного кредитования с государственной поддержкой.

    Эта модель подразумевает участие третьей заинтересованной стороны - потенциального работодателя, который и оплачивает значительную часть расходов на обучение, то есть предусматривает возложение ответственности за возврат субсидии на предприятия.

    Преимущество корпоративной модели заключается в том, что промышленность получает возможность готовить студентов к будущей профессиональной деятельности непосредственно для своих производственных нужд в реальной технической среде. Учебное заведение наиболее естественным образом и без излишних затрат решает вопросы производственных практик.