Совершенствование финансирования образовательных учреждений в условиях модернизации системы образования России

    При сдаче в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных учредителем за автономным учреждением или приобретенных последним за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Собственник имущества автономного учреждения не вправе получать доходы от использования имущества и деятельности этого автономного учреждения²⁶.

    Итак, если в бюджетном учреждении гарантия бюджетного финансирования существует в виде сметного финансирования, то в автономном учреждении учредитель формирует задание учреждению на оказание услуг и финансирует выполнение этого задания в виде выделения субсидии. Учредитель обязан дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных бесплатных или частично платных услуг и субсидию на выполнение этого задания - он не может оставить учреждение без финансирования.

    Безусловно, этот механизм финансирования является новым и нуждается в детальной проработке на уровне многочисленных подзаконных актов. Первым шагом в этом направлении стало принятие правительством РФ постановления от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

    Таким образом, перевод учреждения на субвенции  и субсидии развенчивает миф о «приватизации» государственного или муниципального имущества, которая якобы происходит при преобразовании бюджетного учреждения в автономное. У автономного учреждения, правда, появляется возможность самостоятельно распоряжаться частью закрепленного за ним имущества, а именно тем движимым имуществом, которое не отнесено к так называемому и уже упоминаемому «особо ценному движимому имуществу». Отнесение имущества к этой категории осуществляется учредителем - муниципалитетом или государством, являющимся собственником этого имущества.

    Другое отличие прежнего и нового типов учреждений состоит в том, что бюджетное учреждение расходует средства согласно номенклатуре и объемам статей утвержденной учредителем сметы, и в случае необходимости такие изменения согласовываются с учредителем. Автономное же учреждение при расходовании средств не обязано применять предусмотренные федеральным законодательством процедуры о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Оно имеет право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение задания, по своему усмотрению и так, как руководитель учреждения считает рациональным для выполнения задания. В бюджетом учреждении исполнение расходов и получение доходов осуществляется через казначейство, в автономном - через самостоятельно выбранное кредитное учреждение.

    В отличие от бюджетных, автономные учреждения имеют право участвовать в  уставном складочном капитале, быть учредителем  другого юридического лица, привлекать заемные средства²⁷.

    Что касается оплаты труда сотрудников, здесь тоже есть некоторые различия. В бюджетном учреждении заработная плата устанавливается с учетом единой тарифной сетки, в автономном – самостоятельно в рамках кадровой политики учреждения и доступных ему финансовых ресурсов. Количество сотрудников в первом типе учреждения устанавливается в соответствии со штатным расписанием, согласованным с учредителем, во втором – самостоятельно, опять же в рамках своей кадровой политики и в зависимости от доступных финансовых ресурсов.

    Сравнительный анализ контроля над деятельностью автономных и бюджетных учреждений еще раз доказывает, что автономное учреждение хотя и имеет больше самостоятельности по сравнению с бюджетным, все же не является полностью независимым и самоуправляемым.

     В соответствии с принятым Федеральным законом Российской Федерации от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"²⁸  определены типы государственных (муниципальных) учреждений: автономные, бюджетные и казенные. Новый статус учреждений обусловлен необходимостью:

- повышения качества государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых населению;

- создания стимула и мотивации для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества;

- установления новых норм, направленных на обеспечение прозрачности деятельности бюджетных учреждений;

- развития  БОР.   Вместо существующей информации об исполнении сметы, предметом отчетности бюджетного учреждения становится отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного за учреждением имущества.

     Появляется  новый тип учреждений - казенные учреждения, которые будут перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

     Согласно  закону, перечень казенных учреждений будет ограничен. В их число войдут разнообразные военные ведомства, следственные изоляторы, исправительные учреждения, психиатрические больницы, лепрозории, учреждения ряда федеральных ведомств, в том числе противопожарной, миграционной и таможенной служб, Федеральной службы безопасности и т.д.

     Все остальные госучреждения получат  статус автономных и так называемых новых бюджетных учреждений. Для этого вводится упрощенный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующий реорганизации и предусматривающий лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы. (Рис.1).

     Рис. 1. Цель и задачи повышения качества государственных (муниципальных) услуг путем реформирования бюджетной сети. 

       Новые бюджетные учреждения будут финансироваться на основе государственного задания в форме субсидии, а заключать крупные сделки смогут только с согласия учредителя (государства или региональной власти, муниципалитета). Бюджетное учреждение не будет иметь права открывать счета вне казначейской системы. Порядок ведения бухгалтерского учета в таких организациях будет устанавливаться Минфином России.²⁹ Предполагается, что к бюджетным учреждениям будут отнесены медучреждения, школы, музеи, театры и другие государственные (муниципальные) учреждения.

     Установлен  срок переходного периода для  вступления в силу положений закона - с 1 января 2011г. до 1 июля 2012г. Предполагается, что в течение переходного периода субъекты РФ будут иметь возможность подготовиться к новым условиям работы.

     Федеральные органы власти представляют в федеральное казначейство перечни подведомственных им бюджетных и казенных учреждений, а учредители составляют перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними,  принимают  решения об отнесении движимого имущества учреждений к особо ценному.

     Кроме того, установлено, что бюджетные  учреждения могут осуществлять работы (оказывать услуги) за плату только сверх установленного госзаказом норматива, что призвано избавить новые бюджетные учреждения от излишней коммерциализации. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него в оперативном управлении имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества учреждения, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.

     Бюджетные учреждения не вправе совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

     Таким образом, можно сделать вывод, что  со вступлением в силу Закона № 83-ФЗ бюджетные учреждения по своему статусу  приблизятся к автономным учреждениям, с тем отличием, что они по-прежнему будут находиться под серьезным финансовым контролем и регулированием со стороны государства.

     Отметим, что реализация закона предполагает активизацию процесса перехода бюджетных  учреждений в автономные. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

     Автономное  учреждение, согласно Федеральному закону Российской Федерации N 83-ФЗ:

     - освобождается  от необходимости отчитываться перед государством по заработанным средствам, а также получает право распоряжаться всем своим имуществом, за исключением особо ценного;

     - является юридическим лицом и  от своего имени может приобретать  и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде;

     - в установленном порядке вправе  открывать счета в кредитных  организациях;

     -  не отвечает по обязательствам  собственника имущества автономного  учреждения.

     - осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах.

     Автономное  учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

     Доходы  автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

     Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов  от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

     Ежегодно  автономные учреждения обязаны опубликовывать отчеты о своей деятельности и  об использовании закрепленного  за ним имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации.

     Автономные  учреждения обеспечивают открытость и  доступность следующих документов:

1) устав  автономного учреждения, в том  числе внесенные в него изменения;

2) свидетельство  о государственной регистрации  автономного учреждения;

3) решение  учредителя о создании автономного  учреждения;

4) решение  учредителя о назначении руководителя  автономного учреждения;

5) положения  о филиалах, представительствах  автономного учреждения;

6) документы,  содержащие сведения о составе  наблюдательного совета автономного учреждения;

7) план  финансово-хозяйственной деятельности  автономного учреждения; ³⁰ 

8) годовая  бухгалтерская отчетность автономного  учреждения; ³¹

9) аудиторское  заключение о достоверности годовой  бухгалтерской отчетности автономного  учреждения.

     В совокупности предлагаемая Федеральным  законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (далее  — Закон № 83-ФЗ) система поправок создает правовую основу для нового этапа реформирования бюджетного сектора  путем создания казенных учреждений и изменения правового положения бюджетных и автономных учреждений, повышения самостоятельности и ответственности руководителей государственных (муниципальных) учреждений и, в конечном счете, повышения качества оказания государственных (муниципальных) услуг. Реализация на практике положений Закона № 83-ФЗ потребует разработки и принятия большого количества подзаконных нормативно-правовых актов на всех уровнях власти.  Так,  распоряжением Правительства РФ был утвержден План мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений. В качестве одного из первоочередных мероприятий указанного Плана были обозначены работы по подготовке и принятию нового постановления Правительства РФ, регламентирующего вопросы создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений.