Аналіз регіональної туристичної політики на прикладі тернопільської області

      Державне  управління в галузі туризму здійснює спеціалізований центральний орган  виконавчої влади — Міністерство культури і туризму України, що створене Указом Президента України від 20.04.2005 р. № 680/2005. Міністерство, в структурі якого функціонує Державна служба туризму і курортів, є правонаступником Державної туристичної адміністрації України [7].

      На  сьогодні до функцій  Державної служби туризму та курортів України належать організація та забезпечення реалізації державної політики в галузі туризму; участь у підготовці проектів нормативно-правових актів у галузі туризму, розробка і затвердження нормативно-правових актів (у межах своїх повноважень), узагальнення практики застосування законодавства в галузі туризму, курортно-рекреаційної сфери, внесення пропозицій щодо його удосконалення; забезпечення реалізації загальнодержавних програм розвитку туризму в Україні; організація обліку туристичних ресурсів України, забезпечення їх раціонального використання та охорони; участь у розробці стандартів, діяльності з метрології та сертифікації, у проведенні робіт з підтвердження відповідності в законодавчо регульованій сфері; організація здійснення контролю за якістю наданих туристичних послуг; реалізація державної інвестиційної політики в галузі туризму та курортно-рекреаційній сфері; участь в розробці програм облаштування транспортних магістралей об'єктами туристичної інфраструктури, у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації кадрів, визначенні пріоритетних напрямів наукових досліджень в галузі туризму та проведенні науково- дослідних робіт у цій галузі; проведення досліджень туристичного ринку, підготовка і поширення інформації про Україну та її туристичні можливості на світовому та внутрішньому ринку туристичних послуг; розробка, укладання і виконання міжнародних договорів в галузі туристичної діяльності (у межах своєї компетенції), представлення інтересів країни у міжнародних туристських організаціях і на міжнародних заходах щодо туризму; сприяння розширенню міжнародного співробітництва, утвердження України на світовому ринку туристичних послуг; сприяння координації діяльності виконавчих органів, суб'єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, надання їм методичної, консультативної та іншої допомоги; поширення соціальної реклами в галузі туризму тощо [14].

        Окрім того, державне управління окремими сегментами туристичної індустрії здійснюють інші центральні органи виконавчої влади (Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Міністерство транспорту та зв'язку України, Міністерство України у справах сім'ї, молоді та спорту, Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державна податкова адміністрація України тощо). Ці органи у межах своїх повноважень:

• забезпечують реалізацію державної політики в галузі туризму; 
• здійснюють підготовку пропозицій щодо реалізації державної політики в галузі туризму; 
• беруть участь у створенні організаційно-правових та економічних механізмів реалізації державної політики в галузі туризму.

      Органами  управління у сфері туризму є  також районні, обласні державні адміністрації, Рада міністрів АРК, виконавчі органи місцевих рад. Відповідно до ст. 26 Закону України „Про місцеві державні адміністрації», ст. 44 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні» районні, обласні держадміністрації забезпечують розвиток туризму у відповідних районах та областях. Стаття 11 Закону України „Про туризм» визначає за місцевими державними адміністраціями відповідні виконавчі та організаційно-розпорядчі функції щодо організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму: розробляють проекти регіональних програм розвитку туризму і подають їх для затвердження відповідно Верховній Раді АРК, обласним і районним радам; вживають заходів щодо виконання регіональних програм розвитку туризму; сприяють туристичній діяльності у своєму регіоні і створенню сучасної туристичної інфраструктури; розробляють і впроваджують заходи для захисту місцевих туристичних ресурсів; видають дозволи на право здійснення туристичного супроводу; аналізують ринок туристичних послуг у межах адміністративно-територіальних одиниць, представляють центральному органу виконавчої влади в галузі туризму необхідні відомості про розвиток туризму в регіонах; здійснюють соціальну рекламу туристичних ресурсів, утворюють відповідні інформаційні центри; беруть участь у підготовці, перепідготовці і підвищенні кваліфікації кадрів у галузі туристичної діяльності, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету; надають суб'єктам туристичної діяльності методичну і консультативну допомогу щодо організації їх діяльності; подають Державній туристичні адміністрації пропозиції стосовно включення заходів з регіональних програм розвитку туризму до загальнодержавних програм тощо.

      У складі місцевих державних адміністрацій  створені відповідні управління туризму або відділи з питань туризму з метою реалізації державної політики у сфері туристичної діяльності, створення сприятливих організаційних та економічних умов для розвитку туризму, розроблення та виконання регіональних комплексних і цільових програм розвитку туризму та курортів, становлення місцевих ринків туристичних послуг з достатнім рівнем конкуренції, розбудови матеріально-технічної бази туристичної галузі, забезпечення раціонального використання та збереження туристичних ресурсів, природного й історико-культурного середовища в регіонах, проведення обліку підприємств і організацій, які займаються туристичною діяльністю, здійснення заходів щодо підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для туристичних підприємств, проведення інформаційної, рекламної та видавничої діяльності у галузі туризму, організації та проведення вітчизняних і міжнародних виставок, ярмарків, методичних і науково-практичних семінарів, конференцій тощо.

       Відповідно до типових структур  обласних державних адміністрацій  у регіонах в залежності від  їх туристичної привабливості  створюються відповідні управління. Зокрема, у Тернопільській області - це управління  з питань туризму.

            Обласні і районні ради відповідно  до їх повноважень, затверджують  регіональні програми розвитку  туризму, що, фінансуються відповідно  з обласних і районних бюджетів, контролюють фінансування регіональних  програм розвитку туризму за  кошти обласних і районних бюджетів.              

            Сільські, селищні, міські ради  відповідно до їх повноважень  затверджують місцеві програми  розвитку туризму; визначають  кошти місцевих бюджетів для  фінансового забезпечення місцевих  програм розвитку туризму; доручають своїм виконавчим органам фінансування місцевих програм розвитку туризму за рахунок коштів місцевого бюджету; вживають заходів для стимулювання суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг.     

           Для забезпечення охорони туристичних ресурсів України, їх збереження та відновлення, раціонального використання, забезпечення безпеки туризму, конституційних прав громадян на відпочинок та інших прав громадян, патріотичного виховання органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень затверджуються державні цільові, регіональні та інші програми розвитку туризму.

    Незважаючи  на здебільшого сформовану нормативно-правову базу у галузі туризму, слід акцентувати увагу на необхідності розробки та прийняття низки змін і доповнень до існуючих законодавчих актів, що дасть змогу розблокувати цілу низку проблемних питань та активізувати діяльність в туристично-рекреаційній сфері. Зокрема, до них слід віднести:

• розробку нових уніфікованих схем і моделей статистичної звітності з усіх видів туризму і рекреації, підсумкових показників фінансово-економічної діяльності підприємств туристичної сфери; виділення туристично-рекреаційної галузі в окремий об’єкт статистичного обліку і аналізу;
• розробку стандартів турпродукту та суміжних з туристичною діяльністю послуг (готельні послуги, громадське харчування, перевезення, торгівля тощо);
• розробку правил обов’язкової сертифікації туристичних послуг та введення сертифікації готельних та туристичних закладів;
• гармонізацію нормативно-правової бази туризму з міжнародним законодавством;
• внесення змін і доповнень до законодавчих та нормативно-правових актів з метою залучення до розвитку туристично-рекреаційної сфери вітчизняних та зарубіжних інвесторів, підприємств малого бізнесу та приватного сектору.

1.3. Зарубіжний досвід  реалізації державної політики у  туристичній сфері

    Вироблення  стратегії розвитку туристичної  галузі і створення умов для її ефективного впровадження є складним завданням. Для успішного його вирішення, запобігання певним помилкам та прорахункам доцільно скористатися досвідом інших країн.

    Дослідження, проведене Всесвітньою туристичною  організацією, свідчить, що в більшості  країн світу державна туристична політика впроваджується безпосередньо через центральні органи виконавчої влади - національні туристичні організації, інші інститути, а також опосередковано за допомогою правових важелів, підтримки туристичної інфраструктури і міжнародної політики. Туристична політика має характерні риси загальної політики держави. Разом з тим існують і деякі специфічні фактори, що впливають на її формування: природні умови країни, розвиненість транспортної індустрії, соціальні фактори (умови життя людей, система відпусток), фактори, пов'язані зі створенням економічної основи для розвитку туризму (стабільні валютно-фінансові, зовнішньоекономічні відносини), правові фактори, пов'язані із створенням і функціонуванням туристичного законодавства.

    Механізм реалізації туристичної політики держави включає:

   1) складання цільових програм з розвитку туризму на рівні держави і регіонів;

   2) розробку конкретних заходів  щодо досягнення поставленої  стратегічної мети;

   3) державне регулювання розвитку  туристичної галузі [73, с.65].  
 

      Аналізуючи  роль держави в організації й розвитку туристичної діяльності в різних країнах світу, виділяють три типи моделей державної участі в регулюванні цієї важливої складової національної економіки.

      Перша модель припускає відсутність центральної державної туристичної адміністрації, всі питання вирішуються на місцях на засадах та принципах ринкової "самоорганізації". Урядові органи використовують таку модель у тих випадках, коли туризм національній економіці взагалі не дуже потрібний, або коли суб'єкти туристичного ринку займають сильні позиції, тобто здатні вирішувати свої проблеми без державної участі. Подібна модель управління індустрією туризму прийнята в США після того, як в 1997 р. була ліквідована державна структура U.S. Travel and Tourism Administration (USTTA), що відповідала за розвиток туризму в країні.

      Друга модель передбачає наявність сильного й авторитетного центрального органу - міністерства, що контролює діяльність усіх підприємств туристичної галузі в країні. Для її реалізації потрібні відповідні умови, а саме: значні фінансові вкладення в туристичну індустрію, зокрема у рекламну й маркетингову діяльність, інвестування в туристичну інфраструктуру тощо. Подібна модель організації управління туристичною індустрією діє в Єгипті, Мексиці, Тунісі, Туреччині та інших країнах, для яких туризм є одним з основних джерел валютних надходжень у бюджет.

      Третя модель переважає в розвинених європейських державах. У країнах, де використовується така модель, питання розвитку туристичної діяльності в країні вирішуються в "надрах" певного багатогалузевого міністерства на рівні відповідного галузевого підрозділу. При цьому підрозділ даного міністерства, що відповідає за розвиток туризму в країні, здійснює свою діяльність у двох напрямах: вирішує або регламентує загальні питання державного регулювання (розробка нормативно-правової бази, координація діяльності регіональної представницької й виконавчої влади, міжнародне співробітництво на міждержавному рівні, збирання й обробка статистичної інформації тощо) та спрямовує й координує маркетингову діяльність (участь у виставках і міжнародних об'єднаннях у туристичній сфері, управління туристичними представництвами своєї країни за кордоном тощо).

    Така  модель участі держави в розвитку індустрії туризму отримала умовну назву "європейської". Доцільно розглянути європейську модель докладніше, оскільки вона видається найбільш прийнятною для України. Особливої актуальності дослідженню даної моделі надає не лише ситуація глобальних трансформацій у сучасному світі, але й вибір Україною європейського вектора розвитку, необхідність побудови в ній демократичного, відкритого громадянського суспільства.

    Слід  зауважити, що центральна державна туристична адміністрація в розвинених європейських країнах працює в тісній взаємодії  з місцевою владою й приватним  бізнесом. Така схема роботи виявилася досить продуктивною з погляду знаходження форм конструктивного співробітництва й взаємодії адміністративних органів різних рівнів державного та регіонального управління, а також для залучення фінансових коштів приватного сектора з метою виконання відповідних державних завдань. Наслідком такої політики стала поява змішаних за формою власності (державно-приватних) інститутів у сфері регулювання туристичної діяльності [82, с .82].  

    У Франції питання регулювання туризму стосуються компетенції Міністерства транспорту та суспільних робіт, у структурі якого функціонують Державний секретаріат з питань туризму та Управління туризму. Дані органи відповідають за управління та регулювання галузі, інвестування й міжнародні відносини у сфері туризму. Крім того, існує ще ціла низка органів, що беруть участь в управлінні туризмом "із правом дорадчого голосу": Рада з туризму при Міністерстві транспорту та суспільних робіт, Французьке агентство туристичного інжинірингу, Національна наглядацька рада з туризму (маркетингові дослідження й статистика в туризмі), Національне агентство з питань відпускних подорожей (соціальний туризм), Національний комітет з процвітання Франції (питання екології й озеленення міст).