Экологическое страхование

Глава 4 Экологическая экспертиза и оценка воздействия  на окружающую среду (ОВОС)

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) является обязательной мерой охраны окружающей природной среды (ОПС), которая проводится с целью проверки соответствия документов и документации, обосновывающих намечаемую деятельность, осуществление которой может оказывать вредное воздействие на ОС.

Помимо  государственной, в России существует еще и общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ), которая фактически ничем не регламентируется и всецело зависит от решения проводящего ГЭЭ органа, придающего заключению ОЭЭ юридическую силу.

Эти определения, хотя и введены законодательно, но не раскрывают всей полноты смысла, содержащегося в термине «экологическая экспертиза», включающего в широком  его понимании не только контрольную  административную проверку на соответствие экологическим требованиям, но и  научно-практические процедуры экологического обоснования (ЭО) и оценки воздействия  на окружающую среду (ОВОС), которые  определяются далее.

Оценка  воздействия на окружающую среду (ОВОС) - это процесс, соответствующей принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

Основные  принципы проведения ОВОС:

• принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;
• принцип обязательности проведения ГЭЭ;
• принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы (ЭЭ);
• принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ЭЭ;
• принцип достоверности и полноты информации, представляемой ЭЭ;
• при проведении ОВОС заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
• недопущение (предупреждение) возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

В отличие  от административной меры, которой  является ГЭЭ, называемая еще «формой  предупредительного контроля», ОВОС - это процедура выявления, обоснования и учета природоохранных требований в нынешней и будущей экологической обстановке, т.е. информационная мера научного характера, реализуемая при подготовке оптимального решения на стадии намерений или в ходе проектирования.

ОВОС по сути является процессом исследования воздействия проектируемой деятельности и прогноза последствий для окружающей среды и здоровья населения, который должен завершаться разработкой рекомендаций по необходимым природоохранным мерам, адекватным существующей и прогнозируемой экологической ситуации.

Экологическое обоснование (ЭО) не имеет пока нормативно-правового  закрепления. Это понятие определяется как совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем и человека (вариант: «доказать допустимость вероятного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду».

Очень похожее на ОВОС, экологическое обоснование в еще большей степени, чем оценка, нацелено на проектную деятельность, фактически являясь ее составной частью и иногда предшествуя проектированию.

Все три  вышеназванных мероприятия фактически применяются сегодня в российской системе экологического управления на разных этапах жизненного цикла  объекта. Так, если рассмотреть организационный ряд: 

1. исследование
2. обоснование
3. проектирование
4. экспертиза
5. решение о реализации
6. строительство
7. приемка
8. эксплуатация объекта
9. его расширение
10. модернизация (реконструкция, перепрофилирование и др.) и наконец
11. ликвидация, можно довольно точно указать в нем место каждого из определяемых выше мероприятий. 

По логике хозяйственной деятельности все  должно начинаться с ОВОС, являющейся частью исследования, касающегося изучения исходной экологической обстановки и составляющей основу предпроектной стадии жизненного цикла объекта.

Экологическое обоснование (ЭО) должно опираться на данные ОВОС, предваряя проектирование (или являясь его начальной  стадией), входя в технико-экономическое  обоснование (ТЭО) или технико-экономические расчеты (ТЭР) проекта. Оба мероприятия совместно должны создавать прогнозные и обосновывающие материалы - основу для государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), завершающей проектную стадию и подготавливающей решение о возможности (или невозможности) реализации" проекта.

Однако  на практике ОВОС часто проводится параллельно (совместно) или даже после  ЭО (или вообще не проводится), что  снижает эффективность обоих  мероприятий и удорожает проект (в случае его доработки по требованиям  ГЭЭ).

В процессе реализации (строительства, эксплуатации объекта и т.д.) проекта экологическая  экспертиза может повторяться в  тех же или в несколько других формах, например, в виде экологического аудирования (ЭА) - на «после проектной стадии» или в рамках аналитических мероприятий мониторинга окружающей среды, нормирования, лицензирования, а также экологического контроля и других мер, реализуемых при циклически повторяемых процедурах согласования проектов лимитов на выбросы, сбросы и размещение отходов.

Указанные эколого-экспертные мероприятия на разных стадиях жизненного цикла  объекта отличаются также и по субъектам, их проводящим, и по рассматриваемым материалам. Так, по сложившимся в Российской Федерации правилам, ОВОС обычно проводят физические или юридические лица - обычно специализированные организации научного профиля, фирмы. При этом экологическое обоснование чаще всего проводят проектные организации или фирмы -разработчики ОВОС.

Государственную экологическую экспертизу по Закону проводят экспертные комиссии, работу которых организуют соответствующие  государственные органы, имеющие  на это исключительное право. В состав этих комиссий помимо штатных экспертов - работников системы бывшей Госкомэкологии России должны входить авторитетные специалисты, в т. ч. и занимающиеся разработками ОВОС (ЭО), но не имеющие прямой заинтересованности в рассматриваемом проекте.

Объекты ГЭЭ подразделяются на объекты федерального и регионального уровня. Список таких  объектов определён законом «Об  экологической экспертизе» и  включает в себя:

• проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды;
• проекты целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
• материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую среду;
• проекты технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду; а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
• материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придания этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации и др.

Законы  конкретизируют ряд случаев проведения повторной экологической экспертизы, в том числе по объектам, ранее  получившим положительное заключение ГЭЭ. К ним относятся:

• доработка объектов экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
• внесение изменений в документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы;
• реализация объекта экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
• истечение срока действия положительного экспертного заключения.

Не менее  важным для эколого-аналитической  практики является определение условий  проведения экологической экспертизы. Они закреплены в Законе «Об экологической  экспертизе», в соответствии с которым  такими условиями являются:

• соответствие формы и содержания представляемых материалов установленным требованиям и порядку проведения государственной экологической экспертизы;
• наличие в составе представляемой документации материалов оценки воздействия объекта экспертизы на окружающую среду (ОВОС), необходимых положительных заключений и (или) документов согласований соответствующих органов;
• наличие материалов обсуждений объекта экспертизы с общественностью;
• предварительная оплата проведения ГЭЭ заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе и др.

ГЭЭ проводится при условиях:

• регистрации представляемых материалов в установленном порядке и предварительной проверки их полноты и достаточности;
• оплаты заказчиком в течение 30 дней со дня получения уведомления о регистрации и при необходимости - представления заказчиком в установленный срок запрашиваемых органом экологической экспертизы материалов;
• соответствия материалов требованиям, установленным Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности;
• созданий экспертной комиссии и назначения ее состава приказом по специально уполномоченному органу в области ГЭЭ;
• назначения тем же приказом срока проведения ГЭЭ (до 4 месяцев, а в исключительно сложных случаях - до 6 месяцев);
• выполнения Регламента государственной экологической экспертизы;
• информирования заинтересованных организаций о ее результатах.

Предоставляемые на ГЭЭ материалы ОВОС должны содержать  следующую информацию:

• данные о природных условиях и о хозяйственном использовании территории, о количественных показателях состояния компонентов экосистем (воздух, воды, почвы и т. д.);
• оценку существующего экологического состояния территории;
• данные о характере планируемой деятельности и видах воздействия;
• ограничения по пользованию природной средой;
• прогноз изменений природной среды при реализации проектных решений;
• сведения о социальной среде и здоровье населения;
• оценку последствий воздействия объекта на природную среду и население;
• характеристик и оценку эффективности природоохранных мероприятий и других мер по предупреждению и снижению негативного воздействия объекта.

Кроме перечисленных выше ведомственных  подзаконных нормативных и инструктивно-методических документов, применяемых сегодня, отмечаются следующие:

1. Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию в ходе проведения ГЭЭ и при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности;
2. Требования к материалам, предъявляемым на экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС) или экологического бедствия;
3. Руководство по проведению ОВОС при подготовке обоснований инвестиций в строительство технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных объектов и комплексов;
4. Единая форма заключения ГЭЭ;
5. Указания к, экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в прединвестиционной и проектной документации;
6. Инструкция и Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений (СНиП 11-01-95 и СП 11-101-95);
7. Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства (система нормативных руководящих документов в строительстве - РДС 11-201-95, Минстрой РФ, 1995);
8. Порядок экспертизы декларации безопасности промышленного объекта РФ (утв. приказом МЧС и Госгортехнадзора РФ от 07.08.96, № 222/125);
9. Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационно опасных объектов и производств (утв. приказом Госатомнадзора РФ от 07.04.94, № 41 РД-03-13-94) и др.