3.  Взаимодействие ТОС и местной власти (на основе статьи доцента кафедры Региональной экономики и Управления ВВАГС Васильева А.А.)

       3.1. Методы и принципы  взаимодействия.

       Согласно  трудам Васильева А.А.⁷, на данный момент в России имеют место различные наработки методов взаимодействия территориального общественного самоуправления (ТОС) и местной власти. В течение последних лет было разработано и внедрено несколько различных, ранее не существовавших, методов такого взаимодействия. Надо сказать, что во многих случаях инициатива по их разработке принадлежит активистам ТОС.

       Ознакомление  с имеющимся на сегодня опытом их реализации в муниципальных образованиях позволило автору статьи выделить пять групп методов, а именно:

       1. конкурсные;

       2. социально-технологические;

       3. организационно-структурные;

       4. процедурные;

       5. комплексные или комбинированные.

       Конкурсные методы реализуются, когда ТОС выигрывает конкурс, организованный по специальной заранее разработанной схеме (с участием ТОС или без, но при активном вовлечении в этот процесс общественности). В эту группу входят следующие методы:

• социального заказа и  гранта уровня субъекта РФ, муниципального социального заказа и гранта, муниципального заказа и гранта;
• тендера;
• конкурса социальных проектов или конкурсов для общественных инициатив по различным номинациям, конкурса авторских программ, конкурса проектов на соискание грантов различных российских и международных организаций и др.

       К социально-технологическим автор относит методы взаимодействия, базирующиеся на специальной технологии созданной ТОС с нуля (или освоенной в России на основе изучения зарубежного опыта) и выгодно отличающейся по эффективности использования средств и качеству результатов от иных технологий, применявшихся государственными и муниципальными структурами.

       В эту категорию можно включить экологические экспертизы и общественные действия по защите окружающей среды в форме судебных исков, специальные модели социализации подростков и концепция реабилитационного пространства для несовершеннолетних группы риска, программа общественного развития своих территорий и многое другое.

       Организационно-структурные методы по мнению автора характеризуются тем, что власть совместно с ТОС и общественными организациями, действующими на той же территории, образует новую организационную структуру (обычно, юридическое лицо), которой делегируется часть функций по решению совокупности социально-значимых задач через вовлечение граждан и общественных объединений при финансовой поддержке со стороны власти. В пример приводится созданный в Москве центр "Социальное партнерство". Так же, для решения проблем детской безнадзорности в Москве был создан Центр "Дети улицы". В городе Челябинске было образовано муниципальное учреждение Центр общественных объединений, а в Челябинской области был создан Областной центр социального партнерства. К ним можно отнести и ассоциации органов ТОС, которые продвигают и отстаивают интересы ТОС на муниципальном уровне.

       Под процедурными методами взаимодействия автор понимает методы, которыми определяются правила сотрудничества ТОС и власти при решении (обычно, разовом) определенных задач (без организации конкурсов, без создания новых оргструктур в форме юридических лиц и без опоры на какие-либо новые технологии). Подобные процедуры формируются в ходе совместного обсуждения и чаще всего оформляются в виде специального соглашения, действующего в течение фиксированного периода. (определенные правила и процедуры, оформленные в соответствующих законах и постановлениях, а также различного рода координационные советы ТОС при главе, Круглые столы, Соглашения и др.)

         Комплексные или комбинированные методы представляют собой системы взаимодействия  включающие в различных сочетаниях, элементы предыдущих. Например Фонды развития территориального сообщества (они объединяют черты конкурсных, технологических и оргструктурных методов), фонды развития местного сообщества на базе общественно-активных школ, ярмарки ТОС, ярмарки социальных проектов и услуг, и т.п.

       Для эффективного использования вышеуказанных методов необходимо, чтобы они базировались на некоторых основных принципах системы взаимодействия местной власти и ТОС, Васильев А.А. определил условия, при которых эти принципы могут быть успешно реализованы.

       Прозрачность. Необходима, чтобы местное сообщество могло сделать вывод о качестве муниципального управления. В противном случае система функционирует цитируя автора подобно «черному ящику», на входе которого осуществляются ресурсные затраты, а на выходе в лучшем случае их низкая эффективность, а в худшем случае и бессмысленность или прямо противоположный задуманному результат. Какое-либо осмысленное внешнее (в том числе, муниципальное) воздействие возможно исключительно при четкости стоящей перед властью и обществом проблемы.

       Аналогичная и встречная прозрачность по мнению автора статьи требуется и в деятельности ТОС. Недопустима закрытость финансовых и иных ресурсных потоков в работе публично действующих структур.

       Открытость. В данном случае нужна практическая реализация части 4 статьи 29 Конституции РФ:

       «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».

       Отличие открытости от прозрачности в возможности  доступа к активному воздействию на систему разработки, принятия и реализации властных решений.

       Открытость  информации является предпосылкой для  открытости системы в целом. Вместе с тем автор считает необходимым сделать взаимодействие сторон, основанное на открытости информации, нормативно регламентированным. Общедоступность воздействия на систему выработки и принятия решений в сфере муниципальной социальной политики недопустима так же, как и полная ее закрытость. Речь идет о правовом регулировании вопросов публичного обсуждения, выработки, реализации решений и оценки эффективности и последствий осуществляемых и реализованных действий.

       Непрерывность и насыщенность позитивного  информационного  пространства. Открытость информации, как и прозрачность системы управления – качества по мнению Васильева пассивные, предполагающие, что интерес к конкретной информации и будет определять круг субъектов, ее получающих. Однако, помимо доступности к объективной информации и фактам, необходима определенная активность в осуществлении информационной политики. Муниципальные СМИ должны снабжать позитивно воздействующей на сознание граждан информацией. Речь не об информационном манипулировании с привлечением «общественного мнения». Органы власти, равно как и ТОС, должны признать, что своевременное и исчерпывающее информирование друг друга и местного сообщества в целом по вопросам выработки, реализации решений и оценки эффективности и последствий реализованных действий является определяющим для возникновения, внедрения и укрепления в нем атмосферы взаимного доверия местной власти и жителей. Без этого местное развитие невозможно.

       Публичная конкурентность. Система конкурсов один из наиболее наглядных инструментов в условиях прозрачности. Ее обязательное соблюдение позволяет рассчитывать на выстраивание и обеспечение равных возможностей для конкурирующих хозяйствующих субъектов и, как следствие, на заметное повышение эффективности оказываемых муниципальных социальных услуг. Ситуации, когда конкурсы не проводятся, должны стать редким исключением, встречающимся только в случаях несформированности конкурентного рынка какой-то конкретной услуги или группы услуг.

       Необходимым условием для возникновения подобных вещей является формирование конкурентной среды. Любые усилия местной власти по решению той или иной социальной задачи должны, кроме самого ее решения, быть нацелены на поиск и создание условий для недопущения монополизации какой-либо одной структурой тех или иных услуг, формы деятельности, сферы активности.

       Договорное  партнерство. Поскольку добровольное взаимодействие возможно только при выстраивании партнерских отношений, автор считает необходимым:

1) готовность к взаимодействию со стороны местной власти и ТОС, которая основана на:

       - соответствующем уровне понимания  необходимости этого взаимодействия  со стороны местных органов власти и, на основе такого понимания, нормативно регламентированной, технологически выстроенной системной поддержке такой инициативы;

       - определенном уровне профессионализма  ТОС;

       - необходимом уровне взаимного  доверия местной власти и ТОС.

       2) наличие функциональной основы для взаимодействия, к которой относятся следующие инструментальные группы:

       - процедурные элементы;

       - экономико-правовые механизмы;

       - организационные формы.

       3) взаимная подконтрольность и подотчетность. 

       На  данный момент, наибольшее развитие и распространение получили два типа конкурсных методов взаимодействия: муниципальный социальный грант (МСГ) и муниципальный социальный заказ (МСЗ).

       Оба метода, не являются российскими изобретениями. Идея введения методов МСГ возникла после того, как в начале переходного  периода появилась потребность  финансирования важнейших неприбыльных сфер общественной жизни. К начало 90-х годов на территории России уже действовали филиалы зарубежных благотворительных организаций, проводивших финансирование социальных проектов на основе результатов конкурсной оценки.

       Опираясь  на опыт зарубежный организации этих конкурсных методов, стали возникать модели регионального и муниципального заказа, где на основе конкурса отбирались организации, которые могли бы наилучшим образом и при наименьших затратах осуществить поставку необходимых материалов и товаров, а также предоставить услуги в рамках целевых социальных программ соответствующего уровня. Основными претендентами на выигрыш конкурсов по муниципальным заказам чаще всего выступали коммерческие организации. Естественно, что они участвовали в конкурсах, где в результате выполнения работ, они могли бы получить прибыль. Социальная сфера (социальное обслуживание населения, образование, здравоохранение (кроме поставки лекарств), культура и т.п.) не участвовала в этой системе. Начались поиски аналогов, в результате которых возникла идея о создании механизма государственного социального заказа (1994 г.). После 1997г. эти положения легли в основу многих региональных методов МСЗ.

       В 1995 в Государственную Думу Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О государственном социальном заказе». 18 февраля 1997 года состоялись парламентские слушания. Надо сказать, до сих пор этот закон не принят.

       Принятие  региональных законов или муниципальных  положений о социальном заказе по мнению автора позволяет:

       • упорядочить процедуру разработки и реализации социальных программ;

       • создать необходимую правовую основу для формирования, размещения и исполнения социальных заказов на конкурсной основе путем заключения региональных контрактов с организациями, представившими лучшие заявки;

       • осуществить системный подход к  реализации целевых социальных программ;

       • повысить эффективность использования  бюджетных средств, выделяемых для  решения социальных проблем;

       • разграничить функции заказчиков и  исполнителей социальных программ, повысив  ответственность последних за целевое  расходование средств;

       • расширить ресурсную базу целевых  социальных программ путем вовлечения в их реализацию населения, коммерческих организаций, общественных объединений  и ТОС, которые могут выступать  как инициаторами, так и исполнителями  региональным и муниципальных социальных заказов;

       • обеспечить привлечение частных  инвесторов для финансирования местных  социальных программ.

       3.2.Проблемы , направления совершенствования и развитие ТОС

       Первой  в списке проблем автор называет слабую методологическую базу и нерешенность ключевых вопросов:

       • отсутствие рекомендаций по выбору схемы МСГ или МСЗ с учетом специфики региона;

       • несовершенство моделей МСЗ для разных ниш социальной сферы;

       • несовершенство схем формулирования социального заказа;

       • слабая научная обоснованность конкурсных процедур;

       •    преобладающее использование не самого лучшего метода комиссий для  организации работы экспертов и  выявления группового мнения;

       • необоснованность шкал индикаторов для экспертных оценок;