Отчет по практике на примере Администрации муниципального образования город Балаково

- Гражданским Кодексом РФ;

- Положение об отделе муниципальной службы и кадров, организационно-контрольной работы администрации МО г. Балаково.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Основная  часть

1. Муниципальный служащий: понятие, классификация муниципальных должностей муниципальной службы

 

Начиная рассмотрение правового статуса  муниципального служащего, неминуемо  возникает вопрос, до сих пор окончательно не решенный в юридической литературе - является ли муниципальный служащий государственным служащим - то есть, является ли муниципальная служба государственной?

В настоящее время в нормативных  актах закреплены такие понятия: «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность» и понятия «муниципальная служба», «муниципальный служащий», «муниципальная должность». Все они, по сути, обозначают деятельность лиц, занятых осуществлением функций по обеспечению исполнения полномочий государственных органов - государственные служащие и органов  местного самоуправления - муниципальные  служащие. В.А. Козбаненко заключает, что  данные ныне действующим российским законодательством понятия объединяют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной  власти и органах местного самоуправления².

И государственная, и муниципальная  служба, по мнению исследователя, относятся  к публичной службе, однако муниципальная  служба не является разновидностью государственной. Аналогичного мнения придерживаются авторы учебника «Служебное право» Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, считая, что муниципальная  служба - это есть специфическая  разновидность службы, не являющаяся государственной, в органах местного самоуправления муниципальных образований: городских и сельских поселений и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций³.

ФЗ «О государственной гражданской  службе» в п.2 ст.3 четко закрепляет, что государственная гражданская  служба РФ подразделяется на федеральную  государственную гражданскую службу и государственную гражданскую  службу субъектов РФ. О какой-либо «государственной гражданской муниципальной  службе» речь в данном законе не идет. Таким образом, муниципальная  служба не является, по мнению законодателя, государственной⁴.

Но есть и полярные мнения. Так, Ю.Н.Старилов относит «муниципальную службу» к «государственной службе». То есть широкое понятие «государственная служба» охватывает и «муниципальную службу» как частную ее разновидность. По мнению исследователя, сама модель российской публичной службы, когда  государственная и муниципальная  служба разделены специальными законодательными актами является значительной проблемой, и поэтому необходимо выровнять  статус государственных и муниципальных  служащих⁵.

Подтверждение возможности существования  такого мнения основывается и на том, что муниципальная и государственная  службы тесно взаимосвязаны, что  закрепляется ст.7 ФЗ «О государственной  гражданской службе», из которой  следует следующее:

Взаимосвязь гражданской службы и  муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных  требований к должностям гражданской  службы и должностям муниципальной  службы;

2) единства ограничений и обязательств  при прохождении гражданской  службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной  подготовке, переподготовке и повышению  квалификации гражданских служащих  и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной  службы при исчислении стажа  гражданской службы и стажа  гражданской службы при исчислении  стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий  оплаты труда и социальных  гарантий гражданских служащих  и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий  государственного пенсионного обеспечения  граждан, проходивших гражданскую  службу, и граждан, проходивших  муниципальную службу, и их семей  в случае потери кормильца.

В некоторых субъектах РФ законодательные  акты регулируют одновременно и государственную  и муниципальную службу.

На наш взгляд, с точки зрения административного, конституционного права, безусловно, муниципальные служащие являются государственными служащими, поскольку де-факто служат государству (пусть и в лице его отдельных  представителей - жителей конкретного  района, города, селения, являющегося  муниципальным образованием). Муниципальные  служащие подчиняются единым государственным  законам, законам субъекта федерации, в котором расположено данное муниципальное образование. Муниципальные  служащие являются представителями, носителями властных полномочий, управленцами на данной территории - то есть представляют собой третье, нижайшее звено публичной  власти страны.

Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной  власти, которая осуществляется в  России в формах государственной  власти Российской Федерации (федеральная  власть), государственной власти субъектов  РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Эти три уровня публичной власти России организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинаковая - органы власти получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории).

При всем этом, действующее законодательство, как было сказано выше, не включает муниципальную службу в государственную  гражданскую службу, и на этом основывается разделение в статусе тех и  иных служащих. Нас в данном исследовании интересует, прежде всего, особенности  регулирования труда муниципальных  служащих, поэтому подробнее остановимся  именно на законодательных основах  регулирования социально-полезной деятельности работников органа местного самоуправления.

Для обозначения работника органа местного самоуправления законодатель использует понятия «служащий», «должностное лицо». В связи с этим на практике возникает вопрос о четком разграничении  понятий «муниципальный служащий»  и «муниципальное должностное лицо». Как совершенно справедливо отмечает С.Г. Соловьев, проблемы правового статуса  должностных лиц местного самоуправления - не только сугубо теоретические. Актуальность им придает тот факт, что в последнее  время большое распространение  получила коррупция в среде должностных  лиц местного самоуправления. Следует  указать и на серьезную опасность, которую представляет взаимопроникновение  муниципально-властных и предпринимательских  структур, факты злоупотреблений  должностными лицами органов местного самоуправления. Достаточно часто в  муниципальных образованиях встречаются  случаи вхождения руководящих работников органов местного самоуправления в  число учредителей и участников органов управления коммерческими  структурами. Поэтому важно определить правовое положение муниципального служащего, муниципального должностного лица⁶.

Итак, обратимся к Закону. Согласно ст.2 и 7 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальными служащими не являются депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления⁷.

Профессиональная деятельность предполагает выполнение социально-значимых действий, связанных с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, планово-прогнозных, контрольных, координационных и  других управленческих функций в  соответствие с квалификацией муниципальных  служащих.

Согласно ст.8 указанного Федерального закона муниципальные должности  муниципальной службы устанавливаются  нормативными правовыми актами органов  местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

Муниципальный служащий занимает определенную должность. Должность муниципального служащего может быть:

- выборной, т.е. замещаемой в  результате муниципальных выборов  (депутаты, члены выборного органа  местного самоуправления, выборные  должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании  решений представительного или  иного выборного органа местного  самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

- невыборной, т.е. должности, замещаемые  путем заключения трудового договора.

Законодатель рассматривает как  муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях (т.е. невыборных - т.е. тех, на которых граждане работают по трудовому договору). Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие  муниципальной службы не попадает. В ч.2 ст.2 Закона указывается, что  статус депутата, члена выборного  органа местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Здесь должны действовать особые акты.

То есть получается, что хотя и  выбираемые должности, и невыбираемые должности работников органа местного самоуправления объединены законодателем  под понятием «муниципальный служащий», регламентация их правового статуса  происходит различными нормативно-правовыми  актами. Возникает достаточно странная ситуация, когда одни лица, занимающие муниципальные должности, относятся  к категории муниципальных служащих, а другие, также занимающие муниципальные  должности, к указанной категории  не относятся.

По мнению А.Н. Кокотова и А.С. Саломаткина  подобный подход вряд ли можно признать оптимальным. Выборный характер ряда муниципальных  должностей предопределяет только особенности  правоположения замещающих их лиц рамках муниципальной службы. Тот же глава  муниципального образования наделен  законодательно закрепляемыми за ним  властными полномочиями, но он же обладает правами, обязанностями по службе, носящими служебный характер (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность представлять необходимые  документы в кадровую службу соответствующих  органов местного самоуправления и  т.д.). Поэтому логично распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общий статус муниципальных служащих с необходимыми из него изъятиями и его дополнением особыми служебными правами, обязанностями названных лиц. Последние же следует закреплять не в нормативных актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. К особенностям прохождения службы главами муниципальных образований относится, например, то, что они вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями, нераспространение на них квалификационных разрядов, отсутствие практики их аттестации, особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц⁸.

В практических целях принято различать  понятия муниципальный «служащий» и «должностное лицо», относя к первой группе работников по трудовому договору, а ко второй - лиц, избранных на основе всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных  служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления.

2. Структура отдела муниципальной службы и кадров, организационно-контрольной работы администрации МО г. Балаково, его цели, задачи и направления деятельности

 

Основной  задачей отдела  муниципальной   службы  и кадров,  организационно-контрольной  работы администрации муниципального образования город Балаково в 2012 году являлось выполнение требований федерального и областного законов о муниципальной службе, Трудового Кодекса Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Президента и Правительства РФ, Правительства Саратовской области, Совета муниципального образования города Балаково, администрации муниципального образования города Балаково, содержащих нормы трудового права, условий соглашений и трудовых  договоров ,  охраны  труда и  реализации  государственной антикоррупционной политики. Отдел муниципальной службы и кадров, организационно - контрольной работы, в дальнейшем именуемый – Отдел, является структурным подразделением администрации муниципального  образования город Балаково⁹.

Задачи  отдела.

1. Разработка и осуществление кадровой политики администрации муниципального образования город Балаково.
2. Подбор, учет служащих администрации МО г. Балаково, ее структурных подразделений.
3. Профориентация и социальная адаптация муниципальных служащих.
4. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих.
5. Контроль соблюдения трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе Российской Федерации.
6. Содействие в обеспечении социальных гарантий муниципальным служащим администрации МО г. Балаково.
7. Обеспечение реализации полномочий администрации в сфере антикоррупционной политики.
8. Организация контроля  и проведение  мероприятий, направленных на противодействие коррупции в администрации МО г. Балаково.

На  отдел возложены следующие функции: