Современное государственное регулирование делопроизводства и документооборота

Последующие нормативные  акты по регламентации работы с документами  — Примерная инструкция о делопроизводстве в учреждениях РСФСР (1961 г.); Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов (1963 г.) — не имели в своем  составе разделов по организации  документооборота. В эти годы в  литературе термин «документооборот»  практически не употреблялся. Обозначаемое им понятие или отождествляли  с делопроизводством в целом, или заменяли термином «организация переписки». Термин «документооборот»  в эти годы обозначает и движение документов, и их объем (количество)*, поэтому в нормативных документах 1960-х годов внимание уделяется  не движению документов, а отдельным  технологическим операциям, выполняемым  в процессе этого движения: приему, отправке, регистрации и т.д.

С середины 1970-х годов  понятие «документооборот» становится однозначным, чему способствовало закрепление  определения термина в государственном стандарте на терминологию.

В этот период во всех прикладных разработках и исследованиях  документационных процессов проводится углубленное изучение параметров документопотоков, разрабатывается методика обследования документооборота, его количественных и качественных характеристик. Проведение широких исследований такого плана  связано как с документоведческими прикладными разработками, выполняемыми в рамках подготовки Основных положений ЕГСД, так и с разработкой и внедрением автоматизированных систем управления (АСУ). При разработке информационного обеспечения автоматизированных систем была создана методика изучения маршрутов движения документопотоков, их параметров с помощью математических методов. Комплексное исследование делопроизводства в аппаратах управления различных уровней в значительной части было посвящено проблемам организации движения документов. В результате этих исследований выявились типовые недостатки в организации движения документов:

• отсутствие регламентации путей прохождения одинаковых видов документов в организациях одинаковых уровней и направлений деятельности;

• наличие множества  инстанций на пути прохождения документов в аппарате управления;

• неоднократные  возвратные движения документа (в процессе регистрации, согласования, редактирования и др.);

• несовершенство технологии обработки документов, приводящее к  повторным операциям, к передаче документа разным исполнителям в  процессе выполнения одной и той  же операции;

• отсутствие правил передачи документов, их доставки, курьерской связи.

Материалы исследования позволили включить в Основные положения  ЕГСД принципы организации движения документов, т.е. теоретические основы организации документооборота:

• оперативность  движения;

• единообразный  порядок прохождения однотипных категорий документов;

• однократность  операций одинакового целевого назначения;

• исключение лишних инстанций (каждое перемещение документа  оправдывается только деловой необходимостью).

в Основные положения  ЕГСД включены и практические правила  по организации движения документов и технологии их обработки применительно  к основным документопотокам, правила  доставки и передачи документов, методика учета документооборота.

Основные положения  ЕГСД, таким образом, были первым нормативным  документом, определившим теоретические  и практические основы организации  движения документов. Главное правило  документооборота — оперативное  движение документов по наиболее короткому  пути с минимальными затратами времени  и труда. Реализовать это правило  в конкретных учреждениях можно  путем четкой регламентации путей  прохождения документов, в ходе которой проверяется обусловленность всех операций, целесообразность всех перемещений. Регламентация должна была проводиться путем разработки инструкций по де­лопроизводству, где устанавливаются схемы движения основных документопотоков, а также пути прохождения отдельных видов документов (наиболее важных для деятельности органи­зации). В период разработки Основных положений ЕГСД исследователи исходили из необходимости организации только традиционных (бумажных) документов. Как и в других странах, у нас в тот период совершенствование приемов и методов работы с машиночитаемыми документами проводилось независимо и без связи с этими процессами. Во многих прикладных разработках, связанных с

Кроме того,созданием АСУ, целью изучения документопотоков было повышение эффективности электронной обработки данных в вычислительных центрах. Такие работы широко проводились на Западе* и у нас в ЦЭМИ АН СССР.

Разработка Основных положений ГСДОУ не принесла значительных изменений в концепцию движения документов. Хотя как раз на рубеже 1980-х годов во всем мире начинает активно обсуждаться вопрос об интеграции нетрадиционной документации, в том  числе и машиночитаемой, в сложившиеся  системы управления документами. Исследователи  при этом исходили из тех же задач, которые ставились при управлении документами — совершенствование  делопроизводства и создание условий  для передачи документов на архивное хранение. Эта интеграция предполагала:

• объединение различных  источников документной информации в единую сеть;

• организацию документов с различными носителями на основе общей классификационной схемы;

• устранение дублирования информационных и документационных потоков;

• унификацию приемов  работы с документами.

В Основные положения  ГСДОУ включены правила приема и  обработки поступающих и отправляемых документов, их передачи и учета. Направления  движения документов и инстанции  закрепляются в схемах прохождения  документопотоков или отдельных  категорий документов (например, распорядительных), которые включают все пункты обработки  документов (в том числе и автоматизированные). Схемы разрабатывают службой делопроизводства и утверждаются руководством организации. Эти схемы могут существовать как приложение к инструкции по работе с документами или в виде приказа руководителя.

Изначальную основу, документооборота отражают такие организационные  документы, как устав, положения, приказы  о распределении обязанностей, организационная  структура учреждения, а в инструкции по работе с документами они закрепляются вторично (см. гл. 8).

Таким образом, документооборот  учреждения представляет собой главную  организационную проблему деятельности службы делопроизводства и проблему технологии документационных процессов, поэтому занимает место узлового звена любой системы делопроизводства.

Основные правила  организации документооборота в  учреждении

Документооборот —  сложный технологический процесс, характеризующийся различными параметрами, связанными с процессами документирования и со всей деятельностью орга­низации. Организация документооборота включает все операции по приему, передаче, составлению, согласованию, оформлению, удостоверению и отправке документов.

Основными характеристиками документооборота являются маршрут  движения, который включает все инстанции  на пути движения документа от создания черновика (или от получе­ния) до подшивки в дело, и время, затрачиваемое на прохождение документов по этому маршруту. Отсюда главное правило организации документооборота — оперативное прохожде­ние документа по наиболее короткому и прямому маршруту с наименьшими затратами времени. Кроме того, при организации движения документов необходимо выполнение следую­щих правил:

• максимальное сокращение инстанций прохождения документов (за счет исключения технологических  операций по обработке документов и  управленческих звеньев, не обу­словленных деловой необходимостью); 

• исключение или  максимальное ограничение возвратных движений документов (при их обработке — регистрация и доставка, при их подготовке — визирование и согласование и т.д.);

• максимальное единообразие в порядке прохождения и процессах  обработки основных категорий документов, исходя из того, что каждое перемещение  документа должно быть оправданным.

Соблюдение этих правил позволяет реализовать основной организационный принцип службы делопроизводства — специализацию, возможность централизованного  выполнения одно­родных технологических  операций, эффективного использования  средств оргтехники и персонала.

Кроме того, соблюдение этих правил позволяет улучшить документационное обеспечение аппарата управления за счет:

• прямоточности направления документопотоков, исключения дублирующих и повторных операций по подготовке и обработке документов;

• ритмичности движения документов, которая обеспечивает их равномерное поступление и способствует пропорциональной загрузке как специалистов аппарата управления, так и службы делопроизводства.

Объективные данные о состоянии документооборота можно  получить из качественных и количественных характеристик его параметров.

К качественным характеристикам  документооборота относятся:

• характеристики документопотоков (состав документов, их содержание);

• маршруты движения документов (направление движения, этапы и инстанции маршрута движения документов);

• периодичность (стадии документооборота);

• направленность движения.

Документооборот как  технологический процесс делится  на несколько частей — потоков, обеспечивающих прямую и обратную связь в управлении. Под документопотоком (потоком документной  информации) понимается сложившееся  или организованное в пределах информационной системы движение данных в определенном направлении, при условии, что у этих данных общий источник и общий приемник.

Документопотоки различают  по направлению и по отношению  к управленческому объекту. По направлению  выделяют горизонтальные потоки, связывающие  организации одного уровня управления, и вертикальные (восходящие и нисходящие), связывающие организации различных  уровней, например, руководящий орган  власти и подчиненные ему учреждения и организации, центральный офис фирмы и дочерние фирмы и филиалы. Восходящие потоки — это входные  документы, получаемые вышестоящей  организацией от подчиненных организаций (исходящие документы подчиненных  организаций, направляемые в вышестоящие  инстанции). Нисходящие потоки - это  документы, направляемые вышестоящими органами власти и управления подчиненным  организациям.

По отношению к  управленческому объекту выделяют входящий, исходящий и внутренний документопотоки. Они тесно взаимосвязаны, так как информация поступивших  документов используется для подготовки внутренних и исходящих ответных и т.д.

Входящий документопоток любой организации складывается из:

• документов вышестоящих  организаций (органов власти и управления, центральных аппаратов министерств  и др.). В состав этих документов входят директивные указания, нормативные  и методические акты, которые являются основанием для руководителей в  организации производственной, управленческой, технической, экономической, социальной и иной деятельности. По видовому составу  к этим документам относятся: указы, законы, постановления, распоряжения, указания, поручения, приказы, письма, инструкции, решения, методические указания и .рекомендации;

• документов от подведомственных организаций, содержащих сведения о  выполнении распорядительных действий, запросы о путях выполнения заданий  и отчетные сведения о своей деятельности. По видам документов этот поток состоит  из отчетов (о финансовой, хозяйственной, социальной, управленческой деятельности), инициативных докладных записок, писем, актов;

• документов от несоподчиненных организаций, направляемых с целью согласования совместных действий или побуждения к ним, с целью консультирования, получения информации. Основные виды документов: письма (информационные, рекламные, оферты, гарантийные, запросы и др.) и договоры, а также документы, сопровождающие выполнение договоров (акты взаимозачетов, счета, заявки, сертификаты, отгрузочные документы и др.);

• обращений граждан  — предложений, заявлений, жалоб.

Исходящий документопоток состоит из документов, создаваемых  в данной организации и отправляемых за ее пределы. Исходящие документы  создаются в ответ на поступившие  пись­менные или устные запросы или как инициативные документы, требующие или не требующие ответа. Инициативные документы всегда значительно превышают группу ответных документов. Мотивы создания исходящих документов диктуются направлениями деятельности организации и ее информационными запросами. В исходящем документопотоке выделяется группа распорядительных документов (при условии, что организация имеет подведомственные организации) и информационных (коммуникативных) — письма, докладные, обзоры, справки, отчеты, договоры, документы по их выполнению.

Внутренний документопоток составляют документы, создаваемые  и используемые в самом аппарате управления, не выходящие за его  пределы. Происхождение этих документов совпа­дает со сферой их применения. Внутренний поток обеспечивает целенаправленное решение управленческих задач в пределах одного учреждения, организации. К внутренним относятся организационные документы, определяющие задачи, функции организации в целом, а также ее структурных подразделений, компетенцию, права и обязанности должностных лиц, правила выполнения отдельных видов деятельности — положения, уставы, учредительные договоры, должностные инструкции, регламенты, правила, штатные расписания и др. Функцию оперативного регулирования деятельности учреждений выполняют распорядительные документы, издаваемые руководством, — приказы, указания, распоряжения, решения. Самостоятельные группы внутреннего документопотока составляют протоколы и акты, плано­вые и отчетные документы, документы по учету материальных и денежных средств, оборудования, личного состава и т.д. В аппарате управления не рекомендуется вести внутреннюю переписку между должностными лицами и структурными подразделениями, вместо нее должны использоваться бездокументные способы обмена информацией (телефон, переговоры). Однако на практике внутренняя переписка широко распространена. Она оформляется докладными (служебными) и объяснительными записками, рапортами.