Функции государства и государственного управления

Итак, содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах. 

В некоторых  отраслях государственного управления государственное руководство и  управление невозможно, да и нецелесообразно  заменять государственным регулированием, например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией осуществляется в режиме централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ. 

Государственное регулирование характеризуется  как "положительное" государственное  управление, т. е. непрерывное решение  вопросов общественной и государственной  жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д. Государственное регулирование лишено таких черт, как "юрисдикционность", принуждение, подавление, наказание, прямое властное воздействие; оно препятствует вмешательству государственных органов в производственную и хозяйственно-финансовую деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий, объединений. Государственное регулирование — это созидание, содействие благосостоянию населения и обеспечение правовой защиты субъектов исполнительной власти и административно-правовых отношений. 

10. Учет —  это фиксация информации, выраженной  в количественной форме, о движении  материальных ресурсов государственного  управления, о результатах реализации  управленческих отношений, полномочий  государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает в себя органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области. Термин "государственный учет" используется в нормотворческой практике (например, постановление Правительства РФ от 11 октября 1997 г. № 1298 утвердило Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов1, а Министерство РФ по атомной энергии утвердило 11 октября 1999 г. Положение о государственном учете и контроле радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в Российской Федерации). Учет должен вестись в соответствующих сферах на основе конкретных положений, в рамках установленных процедур и, как правило, в правовых формах, каковыми являются, например, регистры, реестры, кадастры и пр. (например, Положение о создании и порядке ведения регистра жилых домов, строящихся на территориях субъектов Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 22 октября 1997 г. № 13483). 

Если согласиться  с мнением немецкого ученого Л. фон Мизеса о том, что исполнительная власть в демократическом обществе "ограничена не только законом, но и бюджетом²³", то следует признать правильной и точку зрения К. С. Вельского, считающего, что функцией государственного управления является составление бюджета²⁴ и направление его парламенту для принятия в качестве закона. "Демократический контроль, — пишет Л. фон Мизес, — это бюджетный контроль. Ключи от казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом"²⁵. 

Политическая  функция государственного управления обусловлена практической ("деятельной") сущностью управленческой, исполнительной деятельности, ибо правительство и другие органы исполнительной власти в конечном итоге реализуют политическую волю законодателей, выраженную в принимаемых парламентом законах. Государственное управление осуществляет государственную политику, выработанную парламентом и правительством страны. Именно поэтому государственное управление призвано обеспечивать стабильность общественных отношений. 

Среди общих  функций государственного управления, которые совпадают с функциями государственной службы, выделяются: 

- осуществление государственной кадровой политики на уровне федеральной государственной власти и субъектов РФ; 

- комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личностных и нравственных качеств служащих; 

- формирование реестра государственных должностей, формирование и ведение реестра государственных служащих; 

- организация государственной службы; 

- установление социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности персонала государственных органов; 

- планирование и прогнозирование развития персонала государственных органов (государственной службы); 

- организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией), повышением квалификации и стажировкой государственных служащих; 

- установление требований к государственным должностям и квалификационных требований к государственным служащим; 

- анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти; 

- контроль за деятельностью персонала государственной службы; 

- координация деятельности по реализации задач, которые вытекают из нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения; 

- координация разработки проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы; 

- формирование современной информационно-аналитической сети, включающей: информацию о системе нормативных актов государственной службы, федеральном и региональном составе персонала, об обобщенной практике деятельности государственных органов, о мировом опыте правового регулирования профессионального чиновничества, проводимых научных исследованиях в сфере государственной службы; 

- информирование населения (общественности) о деятельности государственных органов и государственных служащих; 

- организация методической работы государственных органов в сфере государственной службы; 

- организация разработки и контроля исполнения стандартов государственной службы. 

К специфическим  функциям государственного управления (что обусловлено специфическими видами государственного управления, например, "принуждающего") относятся: осуществление государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка, а также государственное регулирование или иное организационное воздействие по ограниченному и целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, объекты управления которых зачастую не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации. 

Так, в сфере  обороны страны и поддержания  общественного порядка государственное  управление выполняет следующие  специфические функции: обеспечение достаточной обороноспособности страны; установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание общественного порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов, обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость приобретают функции борьбы с организованной преступностью, коррупцией, наркобизнесом. 

В сфере экономики  и социально-культурного строительства выделяются следующие специфические функции государственного управления: повышение народного благосостояния, социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана природной среды; конверсия оборонной промышленности с использованием наукоемкого производства для выпуска высококачественных и конкурентоспособных на мировом рынке товаров; создание условий для развития рентабельного сельскохозяйственного производства и предприятий по безотходной переработке сельскохозяйственной продукции; государственное регулирование экспорта и импорта, установление таможенных тарифов, направленных на содействие первоочередному ввозу новейшего оборудования для технического перевооружения производства и вывозу готовой продукции и оборудования, а не сырьевых невосполнимых ресурсов; государственное регулирование цен (в первую очередь, на продукцию предприятий-монополистов) и налогообложения во избежание чрезмерной дифференциации доходов нескольких процентов преуспевающего населения и значительной части служащих государственных бюджетных организаций, рабочих, крестьян, студентов. 

Особенности объекта  государственной деятельности и  государственного воздействия на объекты управления (например, методическое, техническое руководство, специальный государственный надзор) отражают специальные функции государственного управления. Специальные управленческие функции могут дополнять общие функции, например специальная функция изучения общественного мнения дополняет такие функции, как информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, организация управления. 

Перечень специальных  функций государственного управления установить чрезвычайно трудно, так  как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение его основных задач. К специальным функциям государственного управления можно отнести: 

- разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов; 

- обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа; 

- выработку критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих; 

- проведение исследований в различных государственных органах; 

- разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах. 

Каждый из функционирующих  в стране федеральных органов  исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.) выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти. Например, утвержденное Указом Президента РФ от 23 июня 1995 г. Положение о Федеральной службе безопасности РФ²⁶ устанавливает в разделе 3 многочисленные функции этого государственного органа. В качестве примера можно привести некоторые из них: 

- организация исполнения федеральных законов, иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в органах федеральной службы безопасности; 

- участие в разработке и реализации государственных программ обеспечения безопасности РФ; 

- выработка на основе прогнозов развития внутриполитической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности РФ; 

- организация и осуществление в пределах своих полномочий контрразведывательной деятельности; 

- организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к ведению органов федеральной службы безопасности; 

- осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконным оборотом оружия и наркотических средств;