Ведомственные правовые акты

p align="justify">    По  нашему мнению, более правильной является позиция юристов, рассматривающих указы как подзаконные акты - по смыслу п, 3 статьи 90 Конституции РФ. И даже отсутствие конкретного федерального закона не дает для этого оснований, поскольку общие законодательные рамки указов все равно существуют.

    Многие  указы Президента РФ обладают комплексным характером и содержат как правовые нормы, так и оперативные предписания, конкретные поручения и задания. При таком сочетании достигается больший эффект указов, хотя нередко оно является явно преувеличенным. Граница между указами и законами нередко стирается за счет чрезмерного объема общенормативных положений, а между актами Президента РФ и  

    Правительства РФ - за счет сужения сферы деятельности последнего и даже дублирования этих актов. Обратим внимание на возможность различения указов по их юридической силе.

    Нормативные указы содержат правовые нормы, ненормативные - являются актами применения норм права. Таковы, например, указы о назначении на должность, награждении, присвоении званий и т.п.

    Наряду  с этим представляется возможным выделить указы по их "юридическому рангу": а) указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента РФ; б) указы как законодательные акты, на основе полномочий, делегируемых  главе  государства  парламентом;

    в) указы как временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания г) указы о приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ (1994 г.).

    Определенная  группа актов Президента РФ оформляет  решения действующих при нем органов. Некоторые решения главы государства имеют предварительный характер и утверждаются Советом Федерации, например, утверждение указов о введении военного положения, чрезвычайного положения, представления кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ.

    Акты  Президента РФ находятся в  общей  правовой системе   нашего   государства.   Поэтому   принципиальное значение  имеет положение  п.  3  ст.   90  Конституции  РФ: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации  не  должны   противоречить   Конституции  Российской Федерации   и   федеральным   законам".   Оно   ориентирует правотворчество главы государства на строгое соблюдение основополагающего   принципа   российской   правовой    системы. Правда,   отступления от  него  имеют

      место,   и  это требует дополнительных мер по их преодолению. Например, статьи многих федеральных законов содержат норму -   ''Предложить  Президенту  Российской   Федерации  привести свои акты в соответствие с настоящим законом". Подобного рода корректировка всегда необходима.

    Напомним, что в соответствии с п. 2 "а" ст. 125 Конституции РФ и положениями ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Как и другие акты, указанные нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

    Как уже отмечалось, распоряжения Президента РФ отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента РФ, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это - оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на уровне главы государства.

    Тем не менее абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует дополнительных усилий для их более четкого различения.

    Акты  Президента РФ обладают высокой юридической силой. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.⁴

    Часть актов глав республик, администрации  краев, областей, городов федерального значения была приостановлена по этим основаниям.

    Подготовка  актов Президента РФ. Процесс подготовки указов и распоряжений Президента РФ имеет важное значение. Создаются условия и гарантии проведения информационно-аналитической работы, согласования проектов актов и повышения их уровня. Указанные задачи решаются с помощью процедур, введенных специальными актами Президента РФ. К их числу относятся Положение о порядке издания официальных документов Президента Российской Федерации (30 сентября 1992 г.), Указ от 26 марта 1992 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации".

    Порядок подготовки, согласования и рассмотрения актов Президента установлен в Положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

    Главное государственно-правовое управление Президента РФ готовит по поручению Президента РФ проекты федеральных законов, указов и распоряжений, заключения о соответствии проектов указов и распоряжений Конституции и законам РФ, предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, об отмене актов Правительства РФ, дает официальное разъяснение отдельных положений нормативных актов Президента РФ по его поручению. Редактируются проекты указов и распоряжений.

    Примечательно, что по ряду вопросов проекты решений Президента РФ подлежат предварительному согласованию. Это, например, согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ. Проводится согласование с главами исполнительной власти субъектов

    Федерации. Организуются консультации с представителями партий, других общественных организаций и движений.

    Акты  Президента РФ публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации и вступают в силу с момента опубликования или с момента подписания.

    Нормотворчество главы государства органически сближено с законотворчеством.

    Сошлемся  на Указ Президента РФ от 14 января 1993 г. "О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ".

    Установлено, что подготовка проектов законов и законодательных предложений, планируемых для внесения Президентом РФ в парламент, осуществляется в соответствии с федеральными программами законопроектных работ. Проекты законов и предложения по использованию Президентом РФ права законодательной инициативы представляются ему Правительством. РФ, Советом безопасности РФ, Государственно-правовым управлением Президента РФ.

    Проекты законов и законодательных предложений  представляются Президенту РФ вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательством, предложениями о принятии подзаконных актов, а также об ожидаемых социально-экономических и иных последствиях их применения. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.⁵

    Существует  и другой канал участия Президента РФ в законодательном процессе. Принятый федеральный закон течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

    Президент РФ в течение 14 дней подписывает  федеральный закон и обнародует его.

      Если глава государства в течение указанного срока с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

    Таковы  основные признаки актов Президента РФ и их издания.

    Участие Президента РФ в законотворческой деятельности выражается в заключениях и письмах Председателю Государственной Думы и Председателю Совета Федерации по поводу недостатков принятых, но не подписанных законов. Имеются в виду нарушения положений Конституции РФ, федеральных законов, процедур голосования в палатах Федерального Собрания, технико-юридические ошибки, а также соображения системно-правового характера.

    В каждой стране с деятельностью правительства связывают организацию управления государственными делами, решение важнейших политических и социально-экономических задач. Оно руководит органами исполнительной власти. Высокое положение федерального Правительства в России определено его конституционным статусом. Таковы ст. 114 Конституции РФ о функциях Правительства РФ, ст. 113 о полномочиях Председателя Правительства РФ, ст. 115 об основаниях и видах издаваемых актов.

    Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" развивает конституционные нормы и подробно регулирует основные стороны организации и деятельности федерального Правительства.

    Первостепенное  значение имеют законодательные  нормы о природе Правительства РФ и правовой основе его функционирования. Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. А это означает, что оно является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, действует как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральное Правительство руководствуется в своей деятельности принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

      Важно последовательно исходить из правовой основы деятельности Правительства РФ Речь, идёт, во-первых, о том, что оно осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, во-вторых, о деятельности Правительства РФ по организации исполнения законов и иных правовых актов. А это означает организацию им в пределах своих полномочий исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществление систематического контроля за их исполнением федеральными и региональными органами исполнительной власти. Принимаются меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

    Пониманию актов Правительства РФ способствует правильное усвоение норм о его компетенции. Ведь акты служат важнейшим, но не единственным средством осуществления полномочий. На практике же иногда преувеличение роли актов как бы отодвигает в сторону другие юридические средства.⁶

    Правительство РФ в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

    формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.⁷

    Отметим другой момент. Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и федеральным законам. В свою очередь, федеральное Правительство осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений.

    Сказанное позволяет понять место расположения статей упомянутого федерального конституционного закона о полномочиях и об актах Правительства РФ - первые предшествуют вторым и находятся в гл. III, регулирующей полномочия данного органа

    Какие же акты вправе принимать Правительство РФ? На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Указанные правовые акты обязательны к исполнению в Российской Федерации.