Ведомственные правовые акты

    Местное самоуправление в стране - это почти 19 тысяч муниципальных образований. Но это не раздробленная сумма ячеек гражданского  общества.Они  объединены   в союзы российских городов,   малых городов, в  территориальные ассоциации муниципальных образований. Консолидированные решения этих союзов и ассоциаций влияют на принятие   государственных  решений  в   масштабе   страны. Так было в июле 1998 г. в связи с обсуждением проектов налогового и бюджетного кодексов, ограничивающих права местных властей, в сентябре - с призывом к Президенту РФ, Федеральному Собранию, к политическим структурам консолидировать  усилия  для  предотвращения  кризиса   в стране.

    Вопрос  о правовых актах местного самоуправления приобретает особую актуальность, ибо  речь идет о формировании подлинно демократической системы правотворчества. Органы местного самоуправления и глава муниципального образования по вопросам своего ведения принимают и издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления и главы муниципального образования, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации.¹²

    Изучение  названных юридических актов  и обобщение практики позволяет выделить следующие виды актов местного самоуправления - принимаемые населением территории, муниципальным советом (представительным органом), главой администрации (мэром), подразделениями местного аппарата. Все эти акты находятся между собой в определенной связи, причем не только в содержательном плане. Приоритет принадлежит актам, которые принимаются самим населением. Отступления от этого приоритета на практике ведет к возрождению прежних административных актов и сужению реальной сферы общественного саморегулирования.

    Прямое  волеизъявление граждан служит наиболее демократическим источником правотворчества. Личные и социальные интересы находят здесь органическое сочетание. Причем в институциональном отношении такие решения можно называть актами самоуправления, поскольку сближается и даже сливается круг лиц, принимающих решения, и круг лиц, исполняющих эти решения. По своему характеру, признакам, субъектам, содержанию и сферам регулирования эти акты неодинаковы.¹³

    Акты  местного самоуправления выделяются как институт осуществления власти народа. В ст. 12, 130-133 Конституции РФ установлены основы местного самоуправления, которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Для этих целей граждане используют референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. В ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в конституциях и уставах субъектов Федерации, в их законах о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах, о сходах и собраниях граждан более подробно регулируются виды и содержание решений местного самоуправления.

    Примечательно, что решения, принятые путем референдума и на сходах, как вид правовых актов именуются именно решениями. В отношении органов и должностных лиц местного самоуправления используется термин "правовые акты". Виды правовых актов определяются положением (уставом) о местном самоуправлении в соответствии с законодательством. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления: а) издаются в пределах их компетенции, б) имеют юридическую силу, в) обязательны для исполнения всеми гражданами, пред-пррштиями, организациями, учреждениями, расположенными на соответствующей территории, г) не нуждаются в утверждении государственными органами, д) публикуются для всеобщего сведения, е) могут быть обжалованы в судебном порядке или опротестованы в порядке прокурорского надзора.¹⁴

    В то же время решения, нарушающие Конституцию  РФ и законы России, законы и иные акты области, могут быть отменены в судебном порядке. Допускается их обжалование.

    Главы администраций, старосты вправе принимать  в пределах  своих  полномочий решения.  Их  посвящают  вопросам благоустройства, использования жилищного фонда, контроля за эксплуатацией дорог, мостов, землеотвода, общественных работ, охраны правопорядка. Наименования решений - разные.

    Действуют процедуры принятия решений сельскими  сходами и народными собраниями в городах, поселках. Такое решение, как акт самоуправления, обладает юридической силой, если оно принято применительно к установленному (в законе, положении) кругу вопросов, если правильно проведено голосование, если решение удостоверено подписями и печатью.

    Еще один источник принятия актов - собрание (сход) граждан. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законом.

    В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законом может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. В случае осуществления собранием (сходом) граждан полномочий, предусмотренных законом, собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

    В муниципальных образованиях действуют  на постоянной основе отраслевые и функциональные службы. Это -муниципальный аппарат, работающий самостоятельно и одновременно во взаимодействии с государственными органами.

       Акты местного самоуправления защищены прочными конституционными и законодательными гарантиями. Во-первых, установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ, законом. Во-вторых, обеспечена обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

    Решения органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

    Неисполнение  или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с действующим законодательством.

    В-третьих, существует порядок рассмотрения обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании области в соответствии с Уставом области.¹⁵

    В-четвертых, предусмотрена судебная защита местного самоуправления. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления

      и должностные лица местного  самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного само управления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

    Но  все это не означает автономизации  местных решений и их "выпадения" из общего режима законности. Для этого есть два средства обеспечения. Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъекта Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

    Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.¹⁶

    2.2. Локальные акты

    Локальные акты различаются с учетом специфики: организаций, в рамках которых они принимаются и действуют.

    Правовые  акты некоммерческих организаций. Это -организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

    Высшими органами управления некоммерческими  организациями в соответствии с их учредительными документами являются:

    коллегиальный высший орган управления для автономной некоммерческой организации;

    общее собрание членов для некоммерческого  партнерства, ассоциации (союза). Порядок управления фондом определяется его уставом.

    Состав  и компетенция органов управления общественными и религиозными организациями (объединениями) устанавливаются в соответствии с законами об этих организациях (объединениях).

    Основная  функция высшего органа управления некоммерческой организацией - обеспечение достижения этой организацией целей, в интересах которых она была создана.

    Определен круг вопросов, разрешаемых органами управления. Решение общего собрания или заседания принимается большинством голосов участников (членов), присутствующих на собрании или заседании. Решение общего собрания или заседания по вопросам исключительной компетенции высшего органа управления некоммерческой организации принимается единогласно или квалифицированным большинством голосов в соответствии с ФЗ "О некоммерческих организациях", иными федеральными законами и учредительными документами.

    Урегулирован  порядок ответственности некоммерческой организации. В случае нарушения указанного федерального закона она несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случае, если некоммерческая организация совершила действия, противоречащие ее целям и ФЗ "О некоммерческих организациях", такой организации может быть вынесено предупреждение в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или прокурором может быть внесено представление об устранении нарушений.

    В случае вынесения некоммерческой организации  более двух предупреждений в письменной форме или представлений об устранении нарушений такая организация может быть ликвидирована по решению суда в порядке, предусмотренном ст. 19 ФЗ "О некоммерческих организациях" и ГК РФ.¹⁷

    Законы  часто устанавливают порядок  принятия и виды локальных актов. Например, в ФЗ "Об образовании" есть ст. 12 и 13. Образовательные учреждения создаются и действуют в соответствии со своими уставами. Уставы разрабатываются на основе типовых положений об образовательных учреждениях разных типов и видов. Точно определены элементы, которые должны содержаться в уставе -наименование, место нахождения, учредители, организационно-правовая форма и т.д. (всего 9). Установлено, в частности, что в уставе указывается перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения. Причем локальные акты не могут противоречить уставу. При необходимости издания иных локальных актов они подлежат регистрации в качестве приложения к уставу

    Целый ряд других федеральных и региональных законов признает необходимым издание локальных актов. Законы же должны непосредственно применяться в низовых организациях. Таков смысл норм законов о здравоохранении, образовании, социальном обеспечении, культуре, почтовой связи и др. Однако на практике нормы "застревают" на верхнем этаже управления, и низовые организации предпочитают действовать на основе актов и указаний вышестоящих органов. Права клиентов грубо нарушаются и их трудно защитить. К тому же подобные решения нередко оформляются не вполне легально. Например, решение региональной энергетической комиссии при Правительстве Москвы о размере тарифов на электроэнергию оформляется протоколом.

    Поэтому в локальном правотворчестве  необходимо строго руководствоваться законами и общими правилами обслуживания и не допускать нарушений законности.¹⁸

    Государственные организации действуют в более жестком правовом режиме, чем другие юридические лица. Их акты более типизированы и урегулированы в большей степени. Но это единообразие не исключает наличия разновидностей актов, которые обладают специфическими признаками.

    Несколько лет тому назад автор разрабатывал для ряда предприятий Ульяновска, Мурманска и Москвы правила подготовки, принятия и выполнения решений, которые были введены в действие руководством заводов. Эти правила создавали условия для устойчивого и эффективного локального правотворчества. Задачи, возникающие в процессе производственной и социальной деятельности предприятия, реализуются путем подготовки, принятия и исполнения решений.