Приоритеты развития местного самоуправления в России

     Что касается размера штрафов, то в соответствии со ст. 3.5 КоАП РФ, размер административного  штрафа, налагаемого, на должностных  лиц - пятьдесят минимальных размеров оплаты труда.

     При этом, административный штраф за нарушение  законодательства Российской Федерации  о внутренних морских водах, территориальном  море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, антимонопольного, таможенного, валютного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, налагаемый на должностных лиц и юридических лиц, может быть установлен с превышением размеров, указанных выше, но не может превышать для должностных лиц двести минимальных размеров оплаты труда.

     Дисциплинарная  ответственность

     Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (ст.14. Ответственность муниципального служащего) закрепляет, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

     Таким образом, на муниципального служащего  в полной мере распространяется дисциплинарная ответственность.

     Для выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, работодателем является население (избиратели) или представительный орган, в зависимости от того, кто их избрал, так как 3акон “об общих принципах организации местного самоуправления” допускает такую альтернативу. Следовательно, и прекращение их трудовой функции должно входить в компетенцию населения или представительного органа. Закон предусматривает возможность отзыва этих лиц населением и возможность наступления их ответственности перед населением за утрату доверия (п. 5 ст. 18, ст. 48). Но возможность эту законодатель рассматривает не как меру воздействия за плохое выполнение ими своей трудовой функции, а как политическую и государственно-правовую меру.

     О применении же к этим лицам таких  мер юридической ответственности, как замечание, выговор и строгий  выговор, предусмотренные трудовым законодательством для других работников, в законе нет и речи.

     Но  такой правовой пробел не означает, что на выборные органы местного самоуправления не распространяется дисциплинарная ответственность.

     В соответствии с п. 5 ст. 16 Закона главы  муниципальных образований и  другие выборные должностные лица местного самоуправления подотчетны не только населению, но и представительному органу местного самоуправления.

     Подотчетность представительному органу местного самоуправления вытекает из статуса  членства и предполагает возможность применения санкций к подотчетному лицу за определенные проступки и отступления от установленных требований. Этим обусловлено право представительного органа местного самоуправления на применение к выборным лицам местного самоуправления санкций, предусмотренных нормами ТК РФ, кроме увольнения от должности, которое является исключительной компетенцией населения, осуществляемой в форме проведения отзыва.

     Однако  отсутствие законодательного закрепления  такой ответственности представительных органов местного самоуправления может вызвать на практике злоупотребления со стороны выборных органов, а отсюда долгие споры и разбирательства. На наш взгляд этот пробел вместе с рядом других, уже обозначенных в работе, должен быть в ближайшее время восполнен законодателем.

     Таким образом, выборные лица местного самоуправления, исполняющие свои обязанности на постоянной основе, не относятся к категории лиц, труд которых не подлежит контролю. На них также распространяются те меры взыскания за нарушение трудовой дисциплины, которые предусмотрены ТК РФ, но с соблюдением особых гарантий. И гарантии эти состоят в том, что самую строгую меру — увольнение от должности — к ним может применять только население и только путем проведения процедуры отзыва, а такие меры, как замечание, выговор и строгий выговор — только представительный орган муниципального образования, чьими выборными лицами они являются.

     Для полной гарантированности выборных лиц местного самоуправления от субъективного подхода к их деятельности следовало бы законодательно решить вопрос об их личных делах, где сосредоточивалась бы информация об их личности, семейном и социальном положении, а также о взысканиях и поощрениях, возложив эту функцию не на представительный орган местного самоуправления, которому эти лица подотчетны, а на территориальные избирательные комиссии, действующие в муниципальных образованиях, поскольку они независимы от органов муниципальных образований и в соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [2] территориальные избирательные комиссии, входящие в единую систему избирательных комиссий Российской Федерации, могут действовать в качестве избирательных комиссий муниципальных образований, если это будет предусмотрено федеральным законом или законом субъекта РФ. Решение вопроса в такой форме целесообразно еще потому, что именно эти комиссии проводят выборы указанных лиц, дают оценку результатам их выборов и вручают им мандаты об избрании, и дополнительное возложение на них ведения личных дел и трудовых книжек выборных лиц не влечет особых дополнительных затрат и трудностей [3].

     Гражданская ответственность

     На  органы местного самоуправления и их должностных лиц полностью распространяются нормы гражданского законодательства и каким-либо иммунитетом в гражданских правоотношениях они не пользуются, что согласуется и с Конституцией РФ, и с особым статусом органов и должностных лиц местного самоуправления.

     Согласно  ст.20 Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

     В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

     Ответственность органов местного самоуправления может  наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).

     Федеральным Законом от 14 декабря 1995 года были внесены  существенные дополнения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". С этого времени суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых структур, их должностных лиц, государственных служащих, если возникает опасность ущемления ими прав и свобод индивида. Эти дополнения существенно раздвинули рамки закона.

     Как подчеркивается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. №10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (с изменениями от 25 октября 1996 г., 14 февраля, 25 мая 2000 г.)[4] в суд, в частности, могут быть обжалованы отказ соответствующих органов в исправлении записи о национальности в паспорте, отказ в выдаче визы на выезд за границу, решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов, решение о наложении штрафов и иных мер административных взысканий лица, не уполномоченного налагать такие взыскания, и т.д.

     Современное законодательство наделяет гражданина правом обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию. Ранее же действующее Союзное законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин вначале использовал административный канал обжалования. Как отмечают исследователи, это осложняло процедуру судебного обжалования: если строго соблюдать этот порядок, то каждому для получения судебной защиты потребуется в среднем 140 дней, то есть почти пять месяцев, что никак нельзя признать удовлетворительным.

     Большинство исследователей полагают целесообразным и необходимым рассматривать  жалобы сразу в суде, без предварительного обжалования по начальству.

     В соответствии со ст.1069 ГК РФ вред, причиненный  гражданину или юридическому лицу в  результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования.

     Незаконные действия (бездействия) имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

     Необходимо  отметить, что если вред указанными в статье органами и лицами причиняется не в сфере властно-административных отношений, а в результате их хозяйственной и технической деятельности, ответственность наступает на общих (ст.1064 ГК РФ) либо на других основаниях. И не важно кому причинен вред - гражданину или юридическому лицу.

     При этом следует отметить, что граждане могут требовать за причинение вреда  в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда (ст.151, 1099-1101 ГК).

     Как отмечается в тексте ст.1069 ГК РФ, вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Таким образом, возмещение вреда производится не государственными и муниципальными органами либо их должностными лицами, а за счет соответствующей казны.

     Однако, Российская Федерация, субъект РФ или  муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании ст.1069, имеют право регресса к непосредственному  причинителю в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством [6]. 

5 СОВРЕМЕННОЕ  СОСТОЯНИЕ И АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 
 

     Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления.

     Становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса – задача науки. Для решения этих проблем необходим прочный научный фундамент. При этом нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны появляться снизу и самостоятельно. При этом главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления, и прежде всего, его низового уровня.

     5.1 Правовые основы и правоприменительная практика местного самоуправления в РФ

     Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют международно-правовые акты, Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельность местного самоуправления.

     На  первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».