Устойчивость бюджета на федеральном и региональном уровнях, пути ее обеспечения в современной России

Распорядитель бюджетных средств – это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями, он доводит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

Бюджетополучатель - (бюджетное учреждение) – это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия) и финансируемая в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фондов.

Контрольно-счетные органы (Счетная Палата российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнение соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об  исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

Все перечисленные выше органы власти и учреждения являются участниками бюджетного процесса. Бюджетный процесс включает:

- сводное финансовое планирование и прогнозирование;

- составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

- исполнение бюджета в течении бюджетного года;

- анализ и контроль исполнения бюджета.[7]

Основными принципами организации бюджетного процесса являются:

- единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета, которые состоят в том, что бюджетная система России должна объединять все бюджетные доходы и расходы в федеральном бюджете, территориальных бюджетах и местных бюджетах в соответствии с законодательством;

- реальность планируемых бюджетных доходов, которая достигается как обоснованием размеров всех источников доходов, так и социально-экономическим обоснованием расходов бюджетов;

- гласность и публичность разработки проектов и утверждения бюджетов выражаются в том, что на всех стадиях бюджетного процесса проектные показатели подвергаются всестороннему обсуждению;

- соблюдение бюджетной классификации выражается в том, что при организации бюджетного процесса следует руководствоваться единой бюджетной классификацией на всех уровнях бюджетной системы;

- периодичность бюджетов, которая заключается в ежегодном составлении бюджета на календарный финансовый год;

- отражение в бюджете на очередной финансовый год социально-экономической политики, изложенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.[8]

Бюджетный процесс в Российской Федерации строится в соответствии с законодательством Российской Федерации – Законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и Бюджетным кодексом Российской Федерации (Закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ), а также законами республик в составе России.

Бюджетный процесс регулируется уже упоминавшимся Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, прочими законами РФ, законами республик в составе РФ, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

Бюджетный процесс - не просто сложный, но и чрезвычайно длительный процесс. Его составление и рассмотрение длится более года,

год (с 1 января по 31 декабря) продолжается его исполнение, около полугода занимает составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Действующей Конституцией определен круг органов государственной власти, участвующих в разработке и утверждении бюджета, а также в контроле за его исполнением. Первым этапом бюджетного процесса является его составление исполнительными органами власти. Составлению бюджета предшествует разработка планов - прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России. В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать и учитывать объем и направления использования финансовых ресурсов, помогает органам исполнительной власти определять доходы бюджета и постатейно разрабатывать его расходы.

Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится Министерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При этом используются различные методы: метод экономического анализа, позволяющий, на основе анализа выполнения бюджета за прошлый год установить причины отклонений и соответствующем образом откорректировать проектируемый бюджет; нормативный метод, определяющий нормы всех статей расхода в общей сумме бюджета; метод, определяющий бюджетные показатели исходя из их динамики за предыдущие годы. Полученные данные сообщаются вышестоящими органами исполнительной власти непосредственно нижестоящим или исполнительным органам власти в установленные сроки, обеспечивающие утверждение бюджета до начала финансового года.

Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с ним направляется ряд документов, отражающих прогнозы социально-экономического развития страны на предстоящий период, направления бюджетной и налоговой политики, федеральные целевые программы и т. п. Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Следующая стадия бюджетного процесса - рассмотрение и утверждение федерального бюджета в законодательных органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправлениях. Проект Федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную палату.

Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях. Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов.

Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания. После этого начинается непосредственное исполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию  с нижестоящими исполнительными органами.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах. Правительство РФ ежемесячно предоставляет в Государственную Думу информацию о ходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Важнейшее значение в бюджетной системе играет не так давно созданная новая структура Минфина - Федеральное казначейство РФ, состоящее из Главного управления Федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органов на местах. Казначейство непосредственно организует исполнение бюджета, а так же внебюджетных фондов: его органы управляют зачислением доходов и проведением взаиморасчетов между бюджетами, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета РФ. Казначейство регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами, обеспечивает финансовое исполнение этих фондов. В функции Казначейства входит краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на определенный период государственных расходов; именно Казначейство проводит сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставляет высшим органам государственной власти отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии всей бюджетной системы. Наконец, именно Казначейство осуществляет управление и обслуживание совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.

Заключительным этапом бюджетного процесса является составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Вся работа по составлению отчетов возложена на Министерство финансов РФ и его финансовые органы, Государственную налоговую службу и налоговые инспекции, Государственный таможенный комитет и его органы. Эти отчеты направляются соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному Собранию РФ, которое его утверждает. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета существует Счетная палата, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.

Бюджетный процесс – это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.

В основе организации бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно и в сроки, установленные законодательством, составить, утвердить и исполнить бюджет.[9]

1.3. Российская модель бюджетного федерализма в современной экономике

Термин «федерализм» этимологически происходит от латинского «foedus» - «союз, договор». В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего либо, основанная на принципах федерации, т.е. объединение каких либо субъектов, сохраняющих определенную самостоятельность.

Родственным федерализму в политико-правовом конспекте является понятие конфедерализма, означающая принцип объединения государств, сохраняющих независимое (суверенное) существование, но объединенных одним или несколькими общими органами.

Федерация-это государство, состоящее из субъектов с некоторым суверенитетом и, как правило, с правом выхода из союза.

Для более полного понимания сущности федерализма и принципов федеративного устройства необходимо обратить внимание на связь федерализма и политической демократии. Подавляющее большинство современных государств - демократические. Процессы демократизации способствовали появлению и развитию теорий и концепций федерализма, становлению федеральных государств.[10]

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны. Децентрализация государственной власти, относящаяся к политическим целям федерализма, является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией и субъектами с целью выполнения государственных задач, что относится уже к экономическим целям федерализма.

Российские ученые активно применяют термин «бюджетный федерализм», являющийся более узким понятием по отношению к фискальному федерализму.

Под бюджетным федерализмом понимается система автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанная на четких закрепленных законодательством нормам и характеризующаяся следующими чертами:

- существованием законодательно установленных разграничений расходных полномочий между уровнями государственной власти;

- наличием законодательно установленного разграничения доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

- наличием системы финансового выравнивания.

Доходные полномочия должны распределятся таким образом, чтобы каждый уровень власти был обеспечен финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для осуществления или закрепленных за ним расходов. Финансовое выравнивание буквально означает бюджетные трансферты, сглаживающие вертикальные (меду бюджетами различных уровней) и горизонтальные (между бюджетами одного уровня) дисбалансы.

Разделение властей по функциональному и территориальному принципам, приводит к тому, что федеративная система сочетает в себе преимущества государственного единства власти с определенной самостоятельностью ее субъектов в решении состоящих перед ними государственных задач. Но одно только распределение государственных задач безрезультатно, если каждый уровень власти не обеспечен финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для выполнения этих задач. Выполняя задачи федерация, субъекты и органы местного самоуправления несут определенные расходы, для чего им нужны средства. Таким образом, за распределением государственных задач должно следовать распределение расходов и, соответствующее ему, распределение доходов. Важнейший источник бюджетных доходов – налоги. В случае дефицита бюджета можно прибегать к различного рода заимствованиям или к системе финансового выравнивания.

Понятие «финансовое выравнивание» неоднозначно. В более широком смысле финансовое выравнивание подразумевает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточным для осуществления поставленных задач.[11]

В этом случае к элементам финансового выравнивания относится распределение расходных и доходных полномочий, корректировку первоначального налогового распределения. В более узком смысле финансовое выравнивание – это собственно корректировка первоначального распределения налоговых поступлений между бюджетами с целью выравнивания их финансового положения. Корректировка первоначального распределения налоговых поступлений осуществляется как между бюджетами разного уровня ( по вертикали), так и между бюджетами одного уровня (по горизонтали).