Антимонопольное регулирование в отдельных областях природопользования

       Распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 г. № 1163-р  была утверждена Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (далее — Программа на 2003 - 2005 годы), которая в том числе предусматривала, ряд мер, направленных на развитие конкуренции в РФ. В целях обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области социально-экономического развития РФ распоряжением Правительства РФ от 03.01.2004 г. № 1-р был утвержден План действий Правительства РФ по реализации в 2004 году положений Программы, который обязывал антимонопольные органы, Минфин РФ и Минэкономразвития РФ подготовить проект нового закона о конкуренции. По мнению представителей Федерального антимонопольного органа, высказанному на заседании Правительства РФ 22 января 2004 г., антимонопольное законодательство следует изменять поэтапно: в первую очередь, увеличить пороговые значения, определяющие необходимость антимонопольного контроля экономической концентрации. Принятый 26 июля 2006 года Федеральный закон №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), установил в ст.2: «антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона. Отношения, указанные в статье 3 Федерального закона О защите конкуренции, могут регулироваться постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации. Также положения Закона О защите конкуренции применяются к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между российскими и (или) иностранными лицами либо организациями, а также к совершаемым ими действиям, если такие соглашения или действия оказывают влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации». С принятием Закона о защите конкуренции утратили силу Закон О конкуренции на товарных рынках и Закон О конкуренции на рынке финансовых услуг.¹¹

       Федеральный закон О защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

       Нормы, регламентирующие основания и порядок  осуществления государственного антимонопольного контроля за использованием природных ресурсов, входят в состав собственно антимонопольного законодательства и относятся к нормам публичного права, очерчивающим легальные пределы деятельности антимонопольных органов.

       § 2.  Виды государственного антимонопольного контроля в России. 

       Нормы, касающиеся государственного антимонопольного контроля, были включены уже в первую редакцию Закона О конкуренции на товарных рынках в 1991 г., неоднократно изменялись и дополнялись, учитывая меняющуюся экономическую ситуацию и накопленный антимонопольными органами опыт в данной области. Таким образом, нормативное регулирование антимонопольного контроля в области использования природных ресурсов России появляется одновременно с появлением антимонопольного законодательства в целом. 

       В целях развития отечественной экономической системы, преодоления проблем монополизации и недостаточной эффективности использования богатейшего природно-ресурсного потенциала нашей Родины, необходимо проведение эффективного антимонопольного контроля использования природных ресурсов, создание конкурентной среды для осуществления свободной, добросовестной и эффективной предпринимательской деятельности в данной области. Прежде чем рассматривать природоресурсное законодательство в части обеспечения конкуренции в сфере использования различных природных ресурсов, необходимо определить, что понимается под природными ресурсами. Определения и перечни природных ресурсов находятся в разных правовых источниках, в том числе в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, других нормативных правовых актах, а также в научной литературе. В частности, Конституция Российской Федерации содержит, например, такие формулировки: "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни..." (ч. 1 ст. 9), "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" (п. "в" ч. 1 ст. 72). Проанализировав источники и научную литературу, можно сделать выводы о том, что природные ресурсы представляют собой земельные ресурсы и другие природные ресурсы, в том числе недра; лесные ресурсы; водные ресурсы; ресурсы животного мира; ресурсы растительного мира; водные биологические ресурсы, в том числе рыбные ресурсы, которые используются в промышленности, сельском хозяйстве и повседневной человеческой деятельности. Иначе говоря, природные ресурсы можно определить как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

       Главная цель государственного контроля в области использования природных ресурсов состоит в предупреждении монополистической деятельности  и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов и создания дискриминационных условий государственными органами исполнительной власти  для участников рынка при реализации свой полномочий, которые приводят к отрицательному эффекту как для экономики отдельной отрасли или региона, так и для национальной экономики в целом.

       Анализ  антимонопольного законодательства позволяет  говорить о наличии предварительного, последующего и превентивного контроля экономической концентрации. Для России характерны все три вида антимонопольного контроля.

       Предварительный контроль (разрешительный порядок) заключается  в получении согласия антимонопольного органа на осуществление предусмотренных антимонопольными законами сделок до их совершения. Последующий антимонопольный контроль (уведомительный порядок) заключается в обязанности определенных антимонопольными законами лиц уведомить антимонопольные органы о совершении установленных законом сделок в течение определенного срока после их совершения либо, в установленных законом случаях, после государственной регистрации. Особенность превентивного контроля заключается в праве, а не обязанности соответствующих хозяйствующих субъектов, совершения сделок и действий, подпадающих под требование о последующем уведомлении, запросить согласие антимонопольных органов на их совершение. Превентивный контроль направлен на обеспечение, прежде всего, интересов хозяйствующих субъектов. Им предоставлена возможность получить согласие антимонопольных органов, а значит, и подтверждение соответствия сделки или действий антимонопольному законодательству, до момента их фактического совершения и тем самым избежать возможных неблагоприятных последствий, связанных с проведением последующего контроля.¹² Таким образом, посредством превентивного контроля путем обеспечения интересов хозяйствующих субъектов обеспечивается и стабильность гражданского оборота в целом.

       Наиболее  эффективным из рассмотренных выше видов контроля безусловно является предварительный. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что по данным ЮНКТАД и ежегодного журнала «Merger Control» за 2003 год из 64 стран, по которым была предоставлена информация, система обязательного предварительного согласования сделок, существует в 53 странах. Система обязательного последующего уведомления законодательно закреплена в 4 странах, система добровольного уведомления о совершенной сделке — лишь в 7 странах. Ряд стран также как и Россия, имеют комбинированные системы контроля.¹³

       Преимущества  предварительного контроля заключаются  в следующем. Во- первых, возможное влияние на конкуренцию того или иного действия анализируется до его совершения, что существенно уменьшает вероятность негативного воздействия на нее. Во-вторых, он предоставляет возможность антимонопольным органам повлиять, в том числе путем выдачи соответствующего предписания, на поведение крупных хозяйствующих субъектов до момента совершения ими действий, способных привести к ограничению конкуренции на том или ином рынке. В-третьих, это менее дорогостоящая система как для ведомств, осуществляющих контроль, так и для участников сделки. В-четвертых, создаются определенные гарантии для хозяйствующих субъектов, выражающиеся в том, что по истечении определенного промежутка времени, при наличии согласия антимонопольных органов, последние уже не смогут повлиять на совершенную сделку. В целом, система предварительного контроля стимулирует сотрудничество участников сделки с антимонопольными органами и, как результат, обеспечивает возможность принятия ведомствами обоснованного и адекватного решения по той или иной сделке.

       Вышеуказанные положительные моменты при последующем  контроле теряются. Так, если антимонопольный орган придет к выводу, что определенное действие может привести к ограничению конкуренции и выскажет требование о восстановлении необходимых условий конкуренции, то, в случае последующего контроля, решить эту проблему достаточно трудно. 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2 Антимонопольное регулирование в отдельных областях природопользования.

       § 1.  Антимонопольное  регулирование в  области использования  водных объектов и  рыбохозяйства. 

       Российская  Федерация принадлежит к числу  государств, наиболее обеспеченных водными  ресурсами. Среднемноголетние возобновляемые водные ресурсы России составляют 10 процентов мирового речного стока (2 место в мире после Бразилии) и оцениваются в 4,3 тыс. куб. км в  год. В целом по стране обеспеченность водными ресурсами составляет 30,2 тыс. куб. м на человека в год. Общее  количество запасов подземных вод, пригодных для использования (питьевого  и хозяйственно-бытового, производственно-технического водоснабжения, орошения земель и обводнения пастбищ), составляет около 34 куб. км в  год.¹⁴

       В Российской Федерации функционирует  водохозяйственный комплекс, который  является одним из крупнейших в мире и включает более 30 тыс. водохранилищ и прудов общим объемом свыше 800 куб. км и полезным объемом 342 куб. км.¹⁵ Общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из природных водных объектов в Российской Федерации составляет 80 куб. км в год. В экономике ежегодно используется около 62,5 куб. км воды.¹⁶ Свыше 90 процентов общего объема использования водных ресурсов приходится на тепловую и атомную энергетику (37 процентов), агропромышленный комплекс (24 процента), а также жилищно-коммунальное хозяйство (18 процентов), добывающую и обрабатывающую промышленность (12 процентов).¹⁷

       Функционирующий водохозяйственный комплекс в целом  эффективно обеспечивает текущие водоресурсные потребности Российской Федерации. Вместе с тем экономика страны в будущем потребует увеличения гарантированного объема водных ресурсов соответствующего качества, предназначенных для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд, а также для использования в промышленности, сельском хозяйстве, энергетике и в рекреационных целях.¹⁸

       Основу  водного законодательства Российской Федерации составляет Водный кодекс Российской Федерации №74-ФЗ от 3 июня 2006 года (далее – Водный кодекс) –  ст. 2 Водного кодекса.  Водный кодекс устанавливает защиту конкуренции в области использования водных объектов, запрещая монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в области использования водных объектов, а федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещает принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования водных объектов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.¹⁹ Порядок осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 40 Водного кодекса). 8 апреля 2009 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 314 были утверждены Правила осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов (далее – Правила).²⁰ Названные Правила налагают на хозяйствующих субъектов (лицо, группу лиц) обязанность уведомлять Федеральную антимонопольную службу (антимонопольный орган) о сделках и иных действиях, результатом которых является получение права пользования более 100 тыс. кв. метров акватории водного объекта, в следующих случаях: