Кадастровый учет

В Российской Федерации ведется  государственный лесной реестр и  государственный водный реестр.

Регулируется ведение государственных  кадастров и реестров преимущественно  природоресурсным законодательством  на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. При этом общие требования предусматриваются соответствующими кодификационными актами: Земельным  кодексом РФ (ст. 70), Лесным кодексом РФ (ст. 91), Водным кодексом РФ (ст. 31), Федеральным  законом «О животном мире» (ст. 14), Законом РФ «О недрах» (ст. 30), Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 4), Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» (ст. 20). Согласно этим Законам порядок ведения соответствующего государственного кадастра и реестра устанавливается или специальными законодательными актами, или Правительством РФ.

Ведение земельного кадастра регулируется Федеральным законом «О государственном земельном кадастре». Законом определяются полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра, состав сведений и документов государственного земельного кадастра, ведение государственного земельного кадастра.

Государственный земельный кадастр  содержит сведения о земельных участках; территориальных зонах; землях и  границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и  границах субъектов РФ; землях и  границах Российской Федерации.

На всей территории Российской Федерации  ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических  и качественных характеристиках  вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями  земельных участков, результатов  проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. При этом в отношении каждой категории  земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.

Порядок ведения иных кадастров  регулируется, в частности, Постановление  Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира», Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий», Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов».

Ведутся кадастры соответствующими государственными органами управления использованием и охраной природных  ресурсов и объектов. Работу по формированию территориальных кадастров природных  ресурсов и объектов на подведомственной территории организуют органы исполнительной власти субъектов РФ. Для этого  они могут создавать территориальные  кадастровые центры.

В статье 4 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ закреплен перечень целей ведения государственного кадастра:

а) оценка состояния природно-заповедного  фонда. Согласно статье 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹² государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд.

В указанный перечень территорий, образующих природно-заповедный фонд, входят также особо охраняемые территории. В статьях 94, 97 - 100 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ определен состав земель особо охраняемых территорий. К их числу помимо земель особо охраняемых природных территорий относятся земли природоохранного назначения (земли запретных и нерестоохранных полос, занятые защитными лесами и др.), рекреационного назначения (земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта и др.), историко-культурного назначения и иные особо ценные земли.

Судя по названию кадастра и сфере действия комментируемого  Закона, кадастр предназначен только для оценки именно особо охраняемых природных территорий, однако в  статье 4 Закона говорится об оценке состояния природно-заповедного фонда, а не его отдельной части. Законодатель полагает, что в статью необходимо внести изменения, направленные на уточнение состава природно-заповедного фонда, в отношении которого осуществляется ведение кадастра.

Кадастр ведется по всем особо охраняемым природным территориям  федерального, регионального и местного значения.

Под оценкой состояния  понимается определение количества особо охраняемых природных территорий, их видов, целей создания, режима, состояния  природной среды в их границах и др.;

б) определение перспектив развития сети ООПТ. Кадастр является информационным базисом для реализации указанной цели. Как на федеральном, так и на местном и региональном уровне, используя данные кадастра, можно определять перспективы создания новых особо охраняемых природных  территорий или присоединения к  уже существующим новых площадей. Понятие сети особо охраняемых природных  территорий действующим законодательством  не определено. Исходя из смысла формулировки, сеть должна представлять собой неразрывную  экологическую связь между ООПТ. То есть при создании новых особо  охраняемых природных территорий необходимо руководствоваться экосистемным подходом, применяя который все ООПТ будут представлять собой единую природную сеть;

в) эффективность государственного контроля за соблюдением соответствующего режима. При реализации данной цели кадастр будет служить информационной базой по установленным режимам  соответствующих особо охраняемых природных территорий. Содержащаяся в едином документе информация о  режимах ООПТ, о количестве сотрудников  охраны, их месторасположении позволит сделать более точным анализ в  целях повышения эффективности  контроля за установленным режимом;

г) учет данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов. В этом случае данные кадастра будут учитываться при  принятии управленческих и иных решений  в области охраны окружающей среды  и использования природных ресурсов, а также при разработке планов экономического и социального развития территорий, схем землеустройства и  районной планировки, градостроительной  документации и др.

Статья 4 Закона «Об охране окружающей среды» содержит понятие «природопользователи». В данном случае речь идет о правообладателях земельных участков и иных природных ресурсов, расположенных в границах определенной особо охраняемой природной территории и ее охранных зонах. В кадастр включаются сведения о названии природопользователя, его местоположении, разрешенном виде природопользования и иной хозяйственной деятельности, об основаниях природопользования, объемах и сроках природопользования, ограничениях природопользования и др.

Сведения о границах особо охраняемых природных территорий представляют собой описание границ, где отображается географическое местоположение ООПТ, указываются координаты или  привязки к местности (реки, озера, хребты, водоразделы и т.д.), а также  выкопировку из географической карты  М 1:200000 либо из картографического материала  более крупного масштаба (в зависимости от размеров ООПТ) с нанесенными границами ООПТ и охранной зоны. Описание границ и подготовка карты-схемы особо охраняемой природной территории осуществляются на основе нормативных актов соответствующих органов власти, на основании которых были утверждены таковые границы. Описание границ, не утвержденное соответствующими нормативными актами, не может признаваться действительным.

2.2. Правовое регулирование и ведение государственного кадастрового учета

Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных  территорий определен в указанном  выше Постановлении. Кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.

Кадастр ведется:

- по особо охраняемым  природным территориям федерального  значения, являющимся федеральной  собственностью, - федеральными органами  исполнительной власти и организациями,  в ведении и управлении которых  находятся такие природные территории;

- по особо охраняемым  природным территориям регионального  значения, являющимся собственностью  субъектов Российской Федерации, - органами исполнительной власти  субъектов Российской Федерации;

- по особо охраняемым  природным территориям местного  значения, являющимся собственностью  муниципальных образований, - органами  местного самоуправления.

Согласно абзацу 3 статьи 4 «порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти». В соответствии с пунктом 5.2.34 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404,¹³ к числу полномочий министерства относится принятие нормативных правовых актов, касающихся порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядка публикации кадастровых сведений. В настоящее время действующим законодательством не определены государственные органы исполнительной власти, к числу полномочий которых относилось бы ведение кадастра.

До недавнего времени  функции по ведению кадастра особо  охраняемых природных территорий федерального значения входили в полномочия Росприроднадзора, однако Постановлением Правительства от 16 апреля 2008 г. N 282 указанная функция была упразднена.¹⁴

Вследствие этого был  отменен и Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по ведению государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения, утвержденный Приказом Минприроды России от 15 января 2008 г. N 2, который устанавливал порядок ведения кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения. Примечательно, что указанный Приказ Минприроды отменил ранее действовавший Приказ Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. N 312 «Об утверждении Правил ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий».¹⁵ Эти Правила устанавливали порядок ведения кадастра особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения. Таким образом, в настоящее время не существует нормативных правовых актов федерального уровня, предметно регламентирующих порядок ведения кадастра по федеральным, региональным и местным охраняемым территориям.

Рядом субъектов РФ были приняты акты, утверждающие порядок  ведения кадастров. Однако практическая их реализация не представляется возможной  в силу указанной выше нормы  Постановления Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249, в соответствии с которой Кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам. Указанные правила в настоящее время не определены.

Правовое содержание и  значение государственного кадастра ООПТ. Согласно первому абзацу статьи 4 в кадастр должны включатся сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Практической ценностью кадастра является то, что на основе сведений, содержащихся в нем, определяются формы и направления управленческой деятельности в сфере особо охраняемых природных территорий (ООПТ), оценивается их состояние и происходящие изменения. Сведения, содержащиеся в кадастре, могут быть использованы при исчислении размера ущерба окружающей среде особо охраняемых природных территорий.

Согласно Постановление Правительства РФ от 19.10.1996 N 1249 государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях:

а) оценки состояния особо  охраняемых природных территорий и  происходящих в нем изменений;

б) повышения эффективности  управления особо охраняемыми природными территориями, мероприятий, направленных на их сохранение и восстановление, и государственного контроля за использованием этих территорий и соблюдением установленных на них режимов особой охраны.

При ведении государственного кадастра особо охраняемых природных  территорий решаются следующие задачи:

1) сбор, накопление и  систематизация данных о существующих  и планируемых к созданию ООПТ;

2) оценка и анализ  состояния природных комплексов, растительного и животного мира  особо охраняемых природных территорий;

3) мониторинг ООПТ, их  природных комплексов, растительного  и животного мира, окружающей  среды; 

4) выявление закономерностей  развития природных комплексов  особо охраняемых природных территорий  в сложных экологических условиях  для разработки природоохранных  мероприятий и принятия управленческих  решений; 

5) оценка эффективности  установленных на ООПТ режимов  особой охраны;

6) оценка эффективности  функционирования особо охраняемых  природных территорий разных  категорий;