Особенности земли как объекта правового регулирования

      Однако  необходимо отметить, что проводимая с 1990 г. земельная реформа в России, когда на смену административным методам правового регулирования  земельных отношений пришли экономико-правовые, когда конституционно было закреплено многообразие форм земельной собственности  и хозяйствования на ней, признание  земли имуществом, введение платности  землепользования, что способствовало формированию земельного рынка и  обусловило принятие нового земельного и гражданского законодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

      Исследуя  вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных  отношений необходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, установленные гражданским законодательством, а в земельном законодательстве должна отразиться тенденция земельных  отношений, вытекающая из того факта, что  земля является особым объектом, который  охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории. Поэтому перед земельным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

      В силу специфических свойств земли  ее оценка в денежном исчислении не соответствует действительной стоимости  и, возможно, будет долго отставать  от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.

      В условиях рыночной экономики цена земельных  участков определяется, исходя из спроса и предложения, и имеет постоянную тенденцию к росту.

      Все это породило необходимость учета  земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются критерии рациональности землепользования на всех землях путем  кадастровых оценок.

      С учетом указанного обстоятельства устанавливается  и налогообложение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в  зависимости от состояния земельных  участков, а не по результатам хозяйственной  деятельности (ст. 3 Закона РСФСР «О плате за землю»).

      Так как земля является важнейшим  компонентом природной среды, необходимо усилить ответственность за преступления против земельной безопасности. В частности, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические преступления»* указывает, что в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства необходимо обеспечить такое правильное правоприменение, т.к. высокая степень общественной опасности преступлений в этой сфере обусловлена тем, что объектом посягательства является стабильность окружающей среды и природоресурсный потенциал, а также гарантированное Конституцией РФ право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). В каждом конкретном деле, квалифицируя содеянное, суд должен исходить не только из стоимости и количества потерь, но и учитывать причиненный экологический вред, т.е. вред, нанесенный растительному и животному миру, а также всей экосистеме в целом.  

*Бюллетень Верховного  Суда РФ. 1999. № 1.  

      Земля представляет собой весьма сложный  хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере  деятельности различных отраслей права:

      а) государственного, нормами которого регулируются административно-государственное  устройство, государственные границы  и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, может быть установлен, по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (местной администрацией), особый режим использования земель;

      б) административного, определяющего  систему и компетенцию органов  государственной власти и органов  местного самоуправления в области  регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность  за различные виды земельных правонарушений, и т. п.;

      в) гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования  земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регулирующих земельные отношения по принципам  гражданского права. Восстановление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. – все это должно способствовать возрастанию норм гражданского права в регулировании земельных отношений.

      В юридической литературе шел спор, можно ли признать земельные отношения имущественными. Еще с 60-х годов было признано, что земельные отношения имеют некоторый имущественный характер. В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового земельного законодательства, Конституции, Гражданского кодекса, который разрешает сделки с землей, формирует земельный рынок, вопрос о признании имущественного элемента в земельных отношениях приобретает положительное значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля – недвижимость особого рода, которая требует особого правового регулирования, отличающегося от регулирования другого имущества. Отнесение части земельных отношений к гражданскому праву основано на ошибочном определении, данном в ст. 128 ГК и ст. 130 ГК, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей земли. Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета земельного права в регулировании земельных отношений перед нормами гражданского права. В ст. 128* следует указать, что вещами являются предметы материального мира или духовной культуры – продукты человеческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности людей и не имеющие устойчивых связей с природной средой. В ст. 130 необходимо отметить, что земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи – относительно недвижимые, т.к. они, в принципе, переместимы при желании человека.

      Эти изменения позволяют изъять земли  и природные ресурсы из сферы  правового регулирования Гражданского кодекса и включить эти отношения  в сферу регулирования земельного права.

      Земельные отношения имеют имущественное  содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля  не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом  самой природы, не имеет и не может  иметь имущественной основы. В  условиях рынка земли ей придается  конъюнктурная оценка и видимость  имущественной ценности, следовательно, сделки с землёй не должны определяться по правилам имущества, которое является объектом гражданского права.

      Объявление  в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоречит ч.1 ст. 9, ч.2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие  всем от рождения права на природные  ресурсы – основу жизнедеятельности  народов России, право каждого  на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7,17, 18, 41,42, 58 Конституции РФ).

      Происходящие  изменения земельного строя, замена государственной монополии на землю  частной, муниципальной и иными  формами собственности, введение купли-продажи  и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали  появление взглядов на пересмотр  соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании  земельных отношений. Эти взгляды  во многом спорны, их нельзя не брать  в расчет. Законодательный аспект проблемы таков: Указом Президента от 24.12.1993 г. «О приведении в соответствие земельного законодательства Конституции РФ» были отменены 63 статьи Земельного кодекса. Был создан правовой вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Президента от 27. 10. 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в РФ» проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 указывает, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. Правовой беспредел поставил вопрос о пересмотре соотношения этих отраслей. Теперь ясно, что земельное законодательство осталось без правового инструмента – Земельного кодекса, своеобразной земельной конституции. Яркий пример перехода от принципа приоритета земельного права к гражданскому являет сам ГК РФ, в нем нормы о земельных отношениях построены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопустимость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет ограничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.), ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права. Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования земель в соответствии с целевым назначением, сильным государственным контролем за соблюдением этой обязанности.

      Приоритетность  применения специального земельного законодательства в регулировании земельных отношений  основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних условиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности. Поэтому  на первое место в использовании  земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем  особенно делают акцент цивилисты), а  интересы общества, социальная целесообразность.

      Таким образом, правовое регулирование земельных  и гражданских отношений базируется на принципиально противоположных  основаниях.

      В связи с изложенным встает вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства и определении приоритетности земельного законодательства в регулировании земельных отношений, которое сейчас поставлено под сомнение.

      Кроме того, согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отношений, которые основываются на административном акте или ином властном подчинении одной стороны другой. Анализ п. «о» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что существует определенное несоответствие между уровнями земельного законодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению РФ. Это несоответствие мешает более эффективному применению земельного и гражданского законодательства.

      Гражданское право, таким образом, основывается на обеспечении свободы имущественных  прав, а земельное – на обеспечении  рационального использования и  охраны земель как основы жизни и  деятельности общества.

      Указанные различия между гражданским и  земельным законодательством в  разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они достаточно стабильны  и существуют независимо от социального  строя и форм собственности на землю.

      Исходя  из всего вышеупомянутого, отметим, что простое применение цивилистических конструкций к такому объекту, как земля, требует в первую очередь обязательного учета ее особенностей как уникального природного объекта и .предмета труда.

      Сложившаяся ситуация в правоприменительной  практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных  имущественных отношений – это  правовая сфера особого рода, которая  в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву  с использованием норм гражданского права;*  

*Подробнее об  этом см.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994.№ 7.  

      г) трудового, поскольку хозяйственная  эксплуатация земельных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых  регулируется преимущественно трудовым правом. Так, на сельскохозяйственные посевные, уборочные и иные полевые  работы распространяется режим рабочего времени; приемы и технологии сельскохозяйственных работ не должны противоречить нормам охраны труда; за нарушения правил полевых  работ виновные в этом работники  могут привлекаться к дисциплинарной ответственности;

      д) экологического, поскольку земля представляет собой часть экологической системы, одновременно входя в качестве важнейшего элемента в систему биосферы, являясь частью космической системы. Земля – важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском, лесном хозяйстве и горном промысле, пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов;

      е) аграрного права, предметом которого являются аграрные отношения, включающие комплекс земельных, организационно-управленческих, имущественных, трудовых и иных отношений, в которых земля выступает  основным средством производства.

      Кроме того, земледелие косвенно влияет и  на жизнедеятельность людей, а значит, и входит в предмет правового  регулирования законодательства о  здравоохранении. Так, за нарушение  требований к качеству выпускаемой  продукции глава крестьянского  хозяйства (двора) несет финансовую или уголовную ответственность (ст. 24 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

      Земельным же правом регулируются преимущественно  экономические земельные отношения: отнесение земель к категориям по основному целевому назначению; порядок  предоставления и изъятия земель; установления и изменения режима их использования; кадастровые отношения; земельные отношения в части  земельных споров и т. п.

      Как уже отмечалось, земельные отношения  имеют имущественное содержание. В силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого  рода. Она не имеет и не может  иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию  к увеличению, так как потребность  в ней все время возрастает ввиду ограниченности плодородных  и расположенных в более благоприятных  условиях земельных участков, в которых  постоянно нуждаются люди. Этот фактор активно используется любителями спекулятивных  сделок. Для предупреждения этих негативных последствий земельный рынок  должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, какие действуют  при продаже различного имущества. Это и обусловливает, что сделки с землей должны регулироваться земельным  законодательством, которое точнее отражает естественную природу и  значимость земель как основы жизни  и деятельности народов, проживающих  на соответствующих территориях. Однако в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных  отношений и развитии аграрной реформы  в России» сказано, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством  с учетом земельного, лесного, природоохранительного  и иного специального законодательства и данного Указа.