Земельные правоотношения

1.3. Правовой режим  земель. 

      Государство в законодательном порядке устанавливает  категории деления земель, тем  самым определяя юридические  рамки оборота земельных участков в зависимости от их категориальной принадлежности. Действующий Земельный кодекс Республики Казахстан (далее – ЗК РК) не содержит отдельной нормы, раскрывающей понятия «категория земель» и «целевое назначение земель», отсутствует общепринятое определение указанных понятий и в иных нормативных актах. В то же время эти понятия в земельном законодательстве, а в особенности в Земельном кодексе РК, используются при конструировании отраслевых положений. Вопросы, связанные с указанными понятиями, широко дискутируются в современной правовой науке. 

Много внимания терминологическим вопросам, касающимся правового режима земель, уделено в работах профессора Н.И. Краснова. Эти вопросы были в  фокусе его научных интересов  ещё в советский период. Иллюстрируя собственную дефиницию, он писал, что правовой режим представляет собой определённое теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли.1 Примечательно, что уже несколько десятилетий назад Н.И. Краснов предложил определение понятия «правовой режим земли», которое можно назвать классическим для советского земельного права, наиболее полно и развернуто отражающее всю специфику земельной отрасли. Правовой режим, по утверждению Н.И. Краснова, как юридическое выражение советского социалистического земельного строя представляет собой установленный нормами советского права порядок возможного и должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленной на обеспечение её рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного средства производства в сельском хозяйстве.2 

В целом, по его мнению, понятие «правовой  режим земель» употребляется  главным образом при сравнительном  сопоставлении правового режима земли и правового режима других природных богатств (недр, лесов, вод  и т.д.), а также при выявлении, анализе и систематизации общих черт правовых режимов различных категорий и видов земель.3 

По мнению О.И. Крассова, правовой режим земель представляет собой определение  в законодательстве содержания права  собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав.4 

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий (ст. 8 ЗК РК). О.И. Крассов отмечает, что это объясняется тем, что разрешённое использование определяется путём территориального зонирования. Соответственно, считает он, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства.5 

Г.А. Аксененок  обращал особое внимание на связь  между землёй как объектом правоотношений и её правовым режимом, отмечая тот факт, что, когда мы говорим о земле как объекте земельных правоотношений, мы имеем в виду землю не в её естественном состоянии как дар природы, а землю, в отношении которой установлен определённый правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения.6 

Таким образом, понятие «правовой режим  земель» используется в основном для характеристики объектов земельных  правоотношений. 

С отменой  права исключительной государственной  собственности на землю изменились понятия «земельный фонд» и «общий правовой режим земель». Под общим правовым режимом земель в современном праве следует понимать правовой режим земель как части земной поверхности в пределах границ государства, которая рассматривается как природный объект и ресурс, находится как в публичной, так и в частной собственности, подлежащей охране и защите государством, как основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.  

А.П. Анисимов считает, что целевое назначение подразумевает определение параметров и вариантов (направлений) рационального использования и охраны земельных участков для их правообладателей. Главный содержательный элемент понятия «целевое назначение», считает он, – закрепление в государственном земельном кадастре доминирующего варианта использования земель определённой категории. От целевого назначения и категории земель зависят особенности приобретения и прекращения прав на землю, охраны земель и т.д.7 

В.В. Петров полагает, что категория земель –  это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берётся целевое назначение земельного участка…».8 

В соответствии с п. 1 ст. 1 3К РК, земельный фонд Республики Казахстан в зависимости от целевого назначения подразделяется на следующие категории земель: 

1) сельскохозяйственного  назначения; 

2) населённых  пунктов (городов, посёлков и  сёл); 

3) промышленности, транспорта, связи и иного несельскохозяйственного назначения; 

4) особо  охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного  и историко-культурного назначения; 

5) лесного  фонда; 

6) водного  фонда; 

7) запаса. 

Таким образом, Земельный кодекс Республики Казахстан установил традиционное деление земель на категории в зависимости от их целевого назначения, как было установлено в период действия советского земельного права. 

В соответствии с земельным законодательством, правовой режим земель устанавливается, исходя из принадлежности их к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий. 

Объектом  гражданского оборота становятся земли  не всех категорий, а только некоторые  из них. Так, в соответствии со ст. 23 ЗК РК в частной собственности граждан Республики Казахстан могут находиться земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, лесоразведения, садоводства, индивидуального животноводства и дачного строительства, а также земли, предоставленные (предоставляемые) под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в том числе жилыми, зданиями (строениями, сооружениями) и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий (строений, сооружений) в соответствии с их назначением. 

Существует  законодательное ограничение объектов частной собственности на землю. Так, в соответствии с п. 2 ст. 26 ЗК РК не могут находиться в частной  собственности земельные участки, занятые для нужд обороны и государственной безопасности, оборонной промышленности, находящиеся в государственной собственности; земли особо охраняемых природных территорий оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли лесного и водного фондов; земли, занимаемые магистральными железнодорожными сетями и автомобильными дорогами общего пользования; территории общего пользования в населённых пунктах; земли запаса. Также не могут находиться в частной собственности земельные участки сельскохозяйственного назначения, за исключением случаев, указанных в ст. 24 ЗК РК. 

В понятие  «категория земель» входят земли  различного правового режима, например, в категорию земель особо охраняемых природных территорий входят земли  оздоровительного, рекреационного и  историко-культурного назначения (п. 1 ст. 1 ЗК РК), а также особо ценные земли, земли государственных природных заповедников и заказников, памятников природы, национальных парков, ботанических садов и т.д. В данном случае понятие «правовой режим земель» используется как дополнительное деление земель внутри одной категории с учётом её характерных особенностей.  

Как видно  из смысла ст. 8 ЗК РК, правовой режим земель определяется не только исходя из принадлежности земель к какой-либо из категорий, установленных земельным законодательством, но и из их разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, их целевым назначением и режимом использования.  

Учитывая  тот факт, что право частной  собственности на землю в Республике Казахстан является новым институтом и законодательство, регулирующее процесс  вовлечения земли в гражданский  оборот, находится в стадии становления, на сегодняшний день возникает ряд проблем, связанных с несовершенством или противоречиями в законодательстве. 

Как уже  отмечалось выше, земли в Республике Казахстан разделены на различные  категории. В соответствии с целевым  назначением, объектом гражданского оборота могут быть земли не всех категорий, к тому же допускается перевод земель из одной категории в другую (ст. 2 ЗК РК). 

При этом законодательством конкретно не определено, какие именно земельные  участки могут находиться в гражданском  обороте и, соответственно, могут быть предметом сделок. По мнению С. Скрябина, необходимо законодательно определить категории земельных участков, которые могут быть объектами права собственности и иных вещных прав.9 Земельный кодекс Республики Казахстан только указывает, для каких целей предоставляются определённые земельные участки, и, следовательно, перечень земельных участков, которые могут находиться в гражданском обороте, на сегодняшний день можно привести только примерный. 

Особенно  остро стоит вопрос относительно земель сельскохозяйственного назначения, земель населённых пунктов несельскохозяйственного значения, земель лесного и водного фондов, которые независимо от их принадлежности к определённой категории (которая может быть изменена государственными органами в пределах их компетенции) могут быть представлены на праве собственности и праве землепользования, а значит, потенциально могут являться объектами совершения гражданско-правовых сделок. 

Таким образом, понятие «правовой режим  земли» в земельном праве применяется  для характеристики тех или иных земель с целью отнесения их к той или иной категории. Земли, в свою очередь, в обобщённом смысле могут подразделяться на: 

– земли  в пределах государственных границ Республики Казахстан; 

– категории  земель, выделяемые в соответствии с их целевым назначением; 

– виды земель в пределах определённой категории; 

– земельные  участки или их части. 

О.И. Крассов, характеризуя понятие «правовой  режим земель», выделяет его основные элементы: 

– право  собственности на земли; 

– иные права на земли; 

– управление использованием и охраной земель; 

– правовую охрану земель; 

– меры ответственности за нарушение земельного законодательства.10 

К перечисленным  элементам, на наш взгляд, стоит добавить правовое регулирование платы за землю. Чтобы дать наиболее полную характеристику правового режима земель Республики Казахстан, необходимо не только перечислить различные правовые нормы, регулирующие эти отношения, но и сопоставить указанные признаки с общими нормами земельного права. Права собственности и иные права на землю, а также вытекающие из них вещные и обязательственные права на землю принципиально важны для правового режима земель. Но не менее важными являются такие элементы правового режима земель, как управление и охрана, которые рассматриваются соответственно в рамках института управления землёй или в рамках института её охраны. 

Определяя правовые средства, регулирующие определение  того или иного правового режима земель, необходимо соотнести данный вопрос с объектом земельных правоотношений, к которым применяется понятие правового режима. Данное соотношение, на наш взгляд, требует дополнительного специального исследования. 

По нашему мнению, с учётом проведённого выше анализа можно прийти к следующему заключению. Правовой режим земель – это установленные нормами земельного законодательства порядок использования земельных участков, находящихся как в государственной, так и в частной собственности, основанный на принципах земельного права, рамки возможного и должного поведения по отношению к земле как к объекту права собственности, направленного на обеспечение рационального использования и охраны земли.