Функции местного самоуправления, территориальные основы мастного самоуправления.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

      Закон не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во-первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район, сельский округ.

      Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, данный ФЗ, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Закон оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

      Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем:

 а)  создания самостоятельного муниципального  образования; 

б) присоединения  к какому-либо муниципальному образованию;

в) организации  территориального общественного самоуправления.

  Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием. Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

      Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально - правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. 
 

2.2. Границы  и состав территории муниципального  образования. 

      Границы и состав территории муниципального образования указывается в его  уставе.

      Установление  и изменение границ муниципальных  образований отнесено Федеральным  законом “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям  органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5).

Установление  и изменение границ муниципального образования, в том числе при  образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных  образований осуществляется по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; б) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом учитываются исторические и местные традиции, а также мнение населения соответствующих территорий.

Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законом субъекта Российской федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов  Российской Федерации, которые принимают  данные законы, обязаны в соответствии со статьей 131 Конституции Российской федерации и статьей 13 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

      Установление  или изменение границ территории внутригородских муниципальных  образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с  его уставом. При этом учитывается  мнение населения соответствующей  территории.

      В состав территории муниципального образования  входят все земли в его границах независимо от форм собственности и  целевого назначения.

Территория  муниципального образования охватывает земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских, сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами, и т.д.

      В состав территории городских и сельских поселений согласно статье 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны входить земли, необходимые для развития поселений. 
 

2.3. Образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований. 

      Совокупность  муниципальных образований в  субъектах Федерации весьма подвижна — причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных  образований, к упразднению некоторых  из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют  нормативного упорядочения. 

Образование, упразднение  муниципального образования.

      Образование муниципальных образований —  процесс создания муниципальных  образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных  образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении населения  обособляемых территорий и заключается  в закладке на обособляемых территориях  обязательных для муниципального образования  признаков: самостоятельной структуры  местного самоуправления, муниципальной  собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется  в его уставе. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования  требует еще и включения нового образования в состав субъектов  межбюджетных отношений.

Упразднение муниципальных образований —  процесс прекращения существования  муниципальных образований. Процесс  упразднения противоположен процедуре  образования новых муниципальных  образований. Однако порядок упразднения  принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований  и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании  муниципальных образований. Здесь  также необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения  муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи  с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей  в другую местность. В случаях  исчезновения местных сообществ, населенных пунктов решения об упразднение соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований, видимо, вправе принимать органы государственной власти субъектов РФ. 

Понятие и порядок преобразования.

      Преобразованием муниципальных образований - является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).

      Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований вновь возникшему муниципальному образованию.

Разделение  - разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей «новь создаваемым муниципальным образованиям.

  Выделение — создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.

      Присоединение - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

      Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

      Преобразование  муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации  по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной  власти в соответствии с Федеральным  законом «Об общих принципах  местного самоуправления». Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом  и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов  государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется  решениями соответствующих органов  местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

      Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных  образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

      Разделение  поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого  из образуемых поселений, выраженного  путем голосования, либо на сходах граждан.

Разделение  муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного  представительным органом муниципального района.

      Изменение статуса городского поселения в  связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его  статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с  согласия населения соответствующего городского поселения, а также с  согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее  городское поселение. Мнение населения  городского поселения и мнение населения  муниципального района выявляются путем  голосования, предусмотрено 24 Закона от 6 октября 2003г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.