Органы местного самоуправления, их задачи и функции

     . Органы местного самоуправления, их задачи и функции

ГЛАВА 3. КОНТРАКТНАЯ  ПОЛИТИКА ПРЕДПРИЯТИЯ

3.3. Взаимоотношения  предприятия и органов власти 

Формально, в  соответствии с Конституцией РФ и  действующим законодательством, хозяйственные  взаимодействия бизнеса и органов  власти формируются как равноправные, партнерские взаимоотношения. В  то время как правовая среда бизнеса (см. п. 1.4) содержит совокупность властных предписаний, которым предприятия и другие хозяйствующие субъекты обязаны подчиняться под угрозой применения силовых (административных и уголовных) санкций, собственно двустронние отношения этих субъектов и органов власти не предполагают использования таких санкций на этапе заключения контракта. Лишь в случае его нарушения на общих основаниях, как и для любых «горизонтальных» договоров, возможно применение санкций по решению суда. 

Между тем на практике контракты между бизнесом и органами власти, имеющие своим  предметом продажу товаров, осуществление  работ и оказание услуг коммерческими  организациями за счет средств государственного или муниципального бюджета, систематически оказываются «вертикальными» договорами. Дело в том, что властные государственные  и муниципальные структуры не только принимают решения относительно использования средств своих бюджетов и другого имущества, но и определяют правила использования собственности негосударственных организаций, включая правила заключения и реализации договоров. Тем самым в их распоряжении оказываются принципиально иные инструменты торга при заключении сделок, нежели те, которые имеют в своем распоряжении их коммерческие партнеры. Образно говоря, государство не только играет на поле против коммерсантов, но еще и устанавливает правила игры, меняя их по ходу дела в свою пользу. 

Анализируя эту  ситуацию, необходимо принимать в  расчет также и тот факт, что  конкретные представители государства  – чиновники – принимают хозяйственные  решения (в частности, заключают  контракты с негосударственными фирмами), распоряжаясь при этом не собственными (личными, частными), а  чужими (государственными) ресурсами. При этом эффективность использования  последних лишь весьма косвенно сказывается на уровне индивидуальных доходов чиновников. Тем самым, в такого рода ситуациях объективно имеются стимулы для возникновения так называемого рентоориентированного поведения- стремления получить личную выгоду от принятия хозяйственных решений в пользу их конкретного негосударственного исполнителя. 

Мировая практика показывает, что предотвратить рентоориентированное поведение чиновников могут лишь два фактора – высокие нравственные устои индивида и жесткий общественный (включая государственный) контроль за использованием бюджетных средств и иного государственного и муниципального имущества. В современной России второй из этих факторов крайне ослаблен, уровень легальной защиты правомочий собственности, договоров и контрактов очень низок, действенная система исполнения судебных решений фактически только начинает формироваться, поэтому масштабы рентоориентированного поведения очень значительны, а эффективность использования бюджетных средств в интересах населения, напротив, невысока. 

Эти общеизвестные  обстоятельства текущего периода функционирования отечественной экономики определяют еще один разрез контрактной политики любого предприятия: речь идет о выборе между ориентацией на заключение договоров преимущественно «горизонтального»  характера с коммерческими партнерами или же «вертикального» характера  с властными структурами. 

Каждый из названных  вариантов контрактной политики имеет свои положительные и отрицательные  стороны. Для стратегии горизонтальных контрактов позитивными последствиями  выступают результаты преимущественно  долгосрочного характера. Ведь сознательное «погружение» фирмы в конкурентную среду способствует в случае успеха наработке стратегических конкурентных преимуществ, «закаливанию» фирмы  в неблагоприятной внешней среде, что позволит ей легче преодолевать будущие трудности. Негативные последствия  данной стратегии в краткосрочной  перспективе гораздо более значимы: каждая сделка оказывается результатом  борьбы, с ней могут быть связаны  значительные издержки, оплата контракта  не гарантирована и т.п. Таким  образом, выбор горизонтальной контрактной  политики имеет смысл для тех  организаций, которые имеют долгосрочные целевые установки на рост и развитие, а не для тех, которые нацелены на получение прибыли лишь в краткосрочном  периоде и не связывают с данным бизнесом каких-либо долгосрочных планов. 

Для стратегии  вертикальных контрактов в условиях современной России позитивные последствия  имеют как краткосрочный, так  и долгосрочный характер. Они связаны с подключением к достаточно мощному источнику финансовых и иных ресурсов, с обеспечением их доступности со сравнительно низкими издержками, существенно отличающимися от уровня издержек, который потребовался бы в случае приобретения этих ресурсов на свободном рынке, наконец, с обеспечением заинтересованного и благожелательного отношения к фирме со стороны будущих заказчиков для последующих сделок. Краткосрочные негативные последствия принятия и реализации данной стратегии сводятся к повышенному риску применения санкций, если рентоориентированный характер сделки будет вскрыт официальной проверкой, общественным расследованием или же стараниями конкурентов. Долгосрочные негативные последствия стратегии вертикальных контрактов – это утрата навыков честной конкуренции, которые вполне могут потребоваться фирме в случае утраты ею своего «благодетеля» во властных структурах или же при возможном изменении ситуации с легальной защитой прав собственности и контрактов. 

С учетом сказанного, а также конкретных обстоятельств  функционирования фирмы выбор между  очерченными стратегиями определяется, в конечном счете, субъективными  оценками вероятностей наступления  указанных событий обнаружения  «рентной» подоплеки заключаемых  вертикальных сделок [1] , а также  общей ориентацией руководителя фирмы на долгосрочный или же краткосрочный  характер ее функционирования. 
 

[1] Очевидно, что  контракты с властными структурами,  не сопровождающиеся теневым  «стимулированием» чиновников, являются не только формально, но и реально вполне обычными «горизонтальными» контрактами и не должны рассматриваться как объект выбора обсуждаемых стратегий. 
 
 

КООРДИНАЦИОННЫЕ  ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ  ВЛАСТИ  ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ ЗАРУБЕЖНЫХ ЕВРОПЕЙСКИХ  СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАН 

Одной из тенденций  развития местных органов власти в европейских социалистических странах на современном этапе  является повышение их ответственности  за развитие подведомственной территории, всего осуществляемого в ее рамках хозяйственного и социально-культурного строительства. Возрастание роли местных органов власти объективно обусловле- 

тем, что они  воплощают нужды и интересы трудящихся, а этому хорошо знают проблемы, связанные с удовлетворением  |х запросов, развитием соответствующих отраслей и сфер хо-їйства, воспитанием сознательного участия граждан в решении задач, стоящих перед обществом. Конечно, это не локальная функция местных органов власти. Вся деятельность государства направлена на создание условий для высокого уровня *изни и творческого труда каждому индивиду. И поэтому Можно говорить о росте ответственности местных органов власти социалистических стран за осуществление общегосударственных социальных программ. 

Повышение роли местных органов власти связано  еще с одним фактором: отраслевой организацией управления народным хозяйством. Она предполагает обеспечение гармонического развития территорий местных органов  власти как единых хозяйственно-экономических  комплексов, в рамках которых должны сочетаться общегосударственные интересы и интересы населения конкретных областей, районов, городов. Значение роли и инициативы местных органов  власти в решении этих проблем несомненно. 

Необходимо принять  в расчет и то непреложное обстоятельство, что в рамках любой административно-территориальной  единицы есть только один государственный  орган, несущий полную меру политико-правовой ответственности за ее развитие, а  потому признанный (и способный) обеспечить его комплексность и всесторонний характер, — местный орган власти '. 

Учет всех названных  факторов обусловливает осуществление  местными органами власти в зарубежных социалистических странах (как и  в СССР) во все более широких  масштабах функции координации  деятельности расположенных на их территории предприятий и организаций центрального (вышестоящего) подчинения. Координация  становится одним из важных направлений  в работе местных органов власти и воплощается в совокупности разнообразных мероприятий, направленных на объединение территориальных  и отраслевых интересов. 

Практика взаимоотношений  местных органов власти с предприятиями  и организациями центрального подчинения, а также с центральными государственными органами в европейских социалистических странах довольно обширна. Она уже  нашла правовое отражение. Соответствующий  опыт правового регулирования весьма интересен, поскольку он касается проблем, актуальных сейчас и для местных  Советов в нашей стране. И поэтому  он заслуживает подробного рассмотрения. 

Одним из важнейших  направлений взаимоотношений местных  органов власти с предприятиями  и организациями вышестоящего подчинения в зарубежных европейских социалистических странах является осуществляемая ими  координация в процессе планирования хозяйственного и социально-культурного  строительства 2. 

1          См.  «Государство  и демократия  в период построения  развитого   со 

циализма», отв. ред. Б. Н. Топорнин, М., 1974, с. 210—239. 

2          См. К. Собчак, «Координационная деятельность  народных Советов " 

их органов  в ПНР   («Советское государство  и право»,    1976,    Лп° 8, с   Ї 

и ел.). 

182 

Советы имеют  право оказывать действенное  влияние на [планы предприятий  и организаций центрального подчинения. •Эта возможность используется ими для обеспечения большей увязки подобных планов с нуждами своей территории. В ряде стран юридически закреплена обязанность предприятий и организаций представлять Советам проекты своих планов для получения их мотивированного заключения. Так, в НРБ окружные народные Советы обсуждают и анализируют проекты перспективных и текущих планов предприятий центрального подчинения, дают оценку тому, насколько проекты соответствуют и отвечают государственной политике развития округа, сообразуются с развитием его экономики. Советы представляют по проектам этих планов мотивированные заключения и предложения в соответствующие министерства, ведомства, Госплан и Министерство финансов 3. В ЧССР хозяйственные организации центрального подчинения должны представлять национальным комитетам для получения их обязывающего мнения материалы о подготавливаемых капиталовложениях и других важных мерах, сведения о которых национальным комитетам необходимы для обеспечения общего развития областей, районов, городов и других населенных пунктов 4. 

В связи с  наличием этой действенной возможности  меняется теперь и существо планов, принимаемых самими местными органами власти. В законодательстве зарубежных стран явно видна тенденция превращения  их из планов «для себя», т. е. для местного Совета, в планы социально-экономического развития административно-территориальных  единиц как хозяйственных комплексов. 

Юридически это  воплощается уже в самом наименовании плана: план социально-экономического развития (НРБ), план общественно-экономического развития (ПНР), план экономического, культурного  и социального развития (ГДР) и  т. д. Но важнее то, что показатели плана  формируются не только по подведомственному  Советам хозяйству, а по всему  территориальному комплексу. В связи с этим местные органы власти получают определенные данные от предприятий центрального подчинения и отражают их в своих планах. Например, в НРБ окружные народные Советы не только дают заключения по проектам планов предприятий центрального подчинения, 

3          См. Положение о задачах и функциях  окружных и общинных Народ 

ных Советов и их органов, утвержденное Советом Министров НРБ 20 мая 

1969 г. («Державен вестник», 1969, № 60). 

4          См. § 7 Законов о национальных  комитетах ЧСР и ССР от 29 июня 

1967 г. с изменениями  от 20 декабря 1971 г.  («Сбирка закону», 1972, с. 9, 

№ 27, с. 10, Л» 28). 

183 

как мы уже отметили. Они получают затем от них утвержденные им планы, и на основе этих планов и  планов предприятий и организаций  местного подчинения составляют единый план социально-экономического развития округа. В законодательстве ГДР о  местных Народных представительствах отражен принцип их ответственности  за разработку производственных планов и территориальных балансов. В  соответствии с этим местные органы власти утверждают и включают в свои планы многие показатели, формируемые  как общие для всей территории, учитывающие реальные потребности  всех хозяйственных объектов. Это  касается, в частности, балансов производительных сил, занятости трудовых ресурсов, охраны окружающей среды и т. п.5. 

В некоторых  странах Советы принимают так  называемые планы территориального развития, направленные на учет интересов  всех организаций, расположенных на территории Совета и увязку их с  задачами, стоящими перед самими органами власти. Принятие таких планов предусмотрено, в частности, в ВНР. Решением Правительства от 6 декабря 1970 г.6 предусмотрено, что планы территориального развития составляют и принимают областные Советы (а также столичный городской Совет) в интересах согласования целевых установок подчиненных им организаций и действующих на данной территории неподведомственных организаций, а также для эффективной организации скоординированного развития народного хозяйства в рамках области (города). План составляется на пятилетний срок, т. е. согласованно с системой среднесрочного народнохозяйственного планирования.