Правовое обеспечение противодействия нелегальной миграции

Указами Президента регулируются конкретные вопросы, такие как полномочия и функции органов, созданных  для урегулирования миграционной политики, кадровой политики и так далее. Например, Указом Президента № 933 «О возложении на Федеральную миграционную службу функций компетентного органа, предусмотренных  Конвенцией о найме и трудоустройстве  моряков (Конвенция № 179)»⁴⁹ и Указом Президента № 301 «О представительствах и представителях Федеральной миграционной службы за рубежом»⁵⁰ на ФМС РФ были наложены обязательства по государственному управлению в сфере международной миграции. В Указе Президента № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»⁵¹ дается общий регламент состава, численности и деятельности Федеральной миграционной службы. Указ Президента № 1734⁵² создан для реализации «целей единой кадровой политики»⁵³ между Министерством внутренних дел, Федеральной миграционной службой, Федеральной службой по контролю за оборотом наркотикой и так далее (Полный список ведомств и министерств, отнесенных Президентом РФ, в отношении которых имеет силу данный Указ смотрите в сноске 32). Перечень Указов Президента Российской Федерации в сфере государственного управления в области миграции также включает в себя Указ Президента № 701 «Об установлении Дня работника миграционной службы»⁵⁴; Указ Президента № 1080 «Об утверждении перечня информации о деятельности Федеральной миграционной службы, размещаемой в сети Интернет»⁵⁵ и так далее.

Приказы Федеральной миграционной службы по своей направленности можно разделить на несколько групп:

первая группа – приказы, регулирующие штатные перестановки (Приказ ФМС РФ №45 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации и порядке сдачи квалификационного экзамена федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной миграционной службы»⁵⁶, Приказ ФМС РФ N 78 «Об организации работы по формированию кадрового резерва для замещения вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате ФМС России»⁵⁷ и т.д.),

вторая группа – непосредственное исполнение функций государственного регулирования в области миграции (Приказ ФМС РФ N 465 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев»⁵⁸, Приказ ФМС РФ № 26 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению государственной функции по их учету»⁵⁹ и т.п.),

третья группа – приказы  организационного характера (Приказ ФМС  РФ № 22 «Об утверждении Положения о представительстве и представителе Федеральной миграционной службы за рубежом»⁶⁰, Приказ ФМС РФ N 8 «О дополнительном материальном стимулировании отдельных категорий сотрудников органов внутренних дел, прикомандированных к ФМС России»⁶¹ и т.п.).

Но все эти нормативно-правовые акты должны быть подчинены одному очень важному документу –  «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации», которая была утверждена Распоряжением  Правительства РФ от 01.03.2003 № 256-р  «О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»⁶². В данной Концепции описаны основные направления деятельности исполнительных органов Российской Федерации по реализации своих управленческих функций в области государственного регулирования миграции. В соответствии с этой Концепцией федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы Субъектов Российской Федерации могут разрабатывать свои планы мероприятий для регулирования миграционных процессов. Так в соответствии с данной Концепцией, город федерального значения Москва каждый год утверждает целевую миграционную программу. В данной программе Правительство Москвы разрабатывает мероприятия, при которых Московский регион может получить максимальную выгоду от привлеченных иностранных граждан на работу. При этом Москва разрабатывает новые возможности взаимодействия как исполнительных органов Москвы между собой, так и с федеральными исполнительными органами в целях пресечения и предупреждения нелегальной миграции в регионе.

2. Меры по профилактике и борьбе с нелегальной миграцией в России

2.1. Общая характеристика нелегальной миграции в Российской Федерации на современном этапе

Как было сформулировано ранее  в работе, нелегальная миграция является наиболее опасной, по наносимому ущербу государству, разновидностью миграционных потоков. Одного легитимно закрепленного  определения понятия «нелегальная миграция» не существует. Хотя ученые, изучающие данный вопрос, в своих  исследованиях дают довольно схожие определения названному понятию. Так  большее количество ученых определяют нелегальную миграцию как совокупность трех, некоторые ученые – четырех, составляющих: нелегальный въезд, нелегальный  выезд, нелегальная занятость, дополнительным элементом является – нелегальное  пребывание. Не все ученые выделяют такой элемент как нелегальный транзит, зачастую включая его в понятие «нелегальный выезд».

Так Магеррамов Мурад Аламдар-оглы объясняет «нелегальную миграцию можно определить как нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства законодательно закрепленных правил въезда, пребывания, выезда из страны и транзитного проезда через территорию иностранного государства»⁶³. Ходжиев Алишер Рулимович в своей диссертации говорит, что» в наиболее общем виде, нелегальную иммиграцию следует определять как въезд, пребывание и (или) осуществление трудовой деятельности на территории страны с нарушением действующего законодательства и установленного порядка, то есть, без оформления соответствующих документов и разрешений, определённых правопорядком, а также с использованием фиктивных или утративших юридическую силу документов в связи с истечением сроков действия»⁶⁴.

Для лучшего понимания  вопроса, выявления причин и предпосылок  стоит по отдельности рассмотреть  все выделенные элементы нелегальной  миграции. Под нелегальным въездом (нелегальная иммиграция) понимают «проникновение на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением действующего порядка, определяемого соответствующими законами»⁶⁵. Наиболее популярную дефиницию понятия «нелегальный выезд» дает в своей работе Метелев С.Е. Он определяет нелегальный выезд (нелегальную эмиграцию) как «нарушение порядка пересечения границы при выезде из страны»⁶⁶. Нелегальную занятость, также ее называют теневой, определяют как «занятость населения без оформления трудовых договоров, контрактов, кустарно-ремесленническое производство без соответствующей регистрации и т.д.»⁶⁷. Под нелегальным пребыванием понимают нахождение иностранных лиц и лиц без гражданства на территории государства с нарушением правил пребывания, например, в России это регистрация по месту пребывания.

Разобрав основные составляющие нелегальной миграции, можно сделать  вывод о том, что нелегальная  миграция сложный процесс и требует  хорошо продуманного, комплексного подхода к себе. По мнению трех соавторов работы под названием «Нелегальная миграция в Россию» Красинцева Евгения, Кубишин Елены и Тюрюкановой Елены «Серьезность проблемы нелегальной миграции связана с несколькими моментами. Во-первых, со сложностью определения количественных параметров явления, значительно превосходящих, согласно оценкам, официальные регистрационные данные о миграции. Во-вторых, с неоднозначностью и неопределенностью вызываемых ее последствий. В-третьих, с концептуальной непроработаностью проблемы нелегальной миграции в условиях глобализации, реструктуризации мировой экономики. И, наконец, с чрезвычайной сложностью борьбы с указанным явлением, что связано с нестабильностью социально-политической и экономической ситуации в странах оттока, порождающей все новые потоки мигрантов»⁶⁸. По мнению Метелева С.Е., в дополнение к уже названным причинам, «Так, весьма сложные проблемы возникают в связи с формированием «иноземных» этнических анклавов в регионах страны, не испытывающих недостатка в трудовых ресурсах <…>. Эти расширяющиеся анклавы носят все более закрытый характер, игнорируют российские законы и обычаи коренного населения, что все чаще приводит к межнациональным конфликтам»⁶⁹. По мнению некоторого числа ученых нелегальная миграция приносит такой вред государствам, что «…в начале XXI века незаконную миграцию мировое сообщество включает в число основных вызовов и угроз национальной и международной безопасности наряду с терроризмом, транснациональной организованной преступностью, незаконном оборотом наркотиков и оружия»⁷⁰.

По мнению Капуры Михаила Михайловича «Фундаментальной причиной существования незаконной миграции является неравенство экономического развития государств»⁷¹. Он объясняет, что лучше экономически развитые и стабильные государства привлекают граждан менее развитых стран, потому что могут предоставить им более высокий уровень жизни и заработной платы за ту же работу. Второй, не менее важной причиной, по мнению этого автора, является «осуществление государствами ограничительной миграционной политики»⁷². По своему усмотрению, государства могут вести различную миграционную политику. Она варьируется от, так называемой, политики «открытых дверей» до довольно ограниченной возможности въезда в страну. Ограничения, установленные государством, провоцируют иностранных граждан на то, чтобы пересечь границу незаконным способом и скрываться от миграционного учета и контроля. Эти причины являются наиболее важными, но не единственными.

Предпосылок для развития незаконной миграции на территории Российской Федерации несколько. Так выделяют три основные предпосылки для  нелегальной миграции: открытость границ между странами СНГ, неорганизованность приграничной инфраструктуры и слабый контроль на отдельных участках Государственной  границы⁷³.

Существуют два основных повода, ведущих к реализации возможности  осуществления нелегального пересечения  Государственной границы РФ. Первым поводом является тот факт, что  Россия остается наиболее стабильным государством в постсоветском пространстве. Соответственно, граждане стран-участниц СНГ, желающие проживать на территории государства с более высоким уровнем жизни, используют любые доступные им способы для въезда в Россию. Второй повод характеризует то, что Россия является «транзитным государством на отрезке между Азией и Европой»⁷⁴. Желающие попасть из одной части континента в другую, во многих случаях, должны воспользоваться наземным или воздушным способом перемещения на территории Российской Федерации, при этом, не соблюдая порядка транзитного проезда через территорию России.

Тема обсуждения тезиса «Россия  как оплот стабильности на постсоветском  пространстве» получило широкое  распространение. Многие ученые ведут  исследования в данной сфере. На современном  этапе популярность изучения вопроса  нелегальной миграции во многом связано  с возрастанием роли международных  отношений Российской Федерации  в рамках Содружества Независимых Государств. Ученые ведут исследования по возможности более эффективного урегулирования международной миграции в рамках СНГ в целях, во-первых, сгладить эффект миграции, которая происходила в 90-ее годы XX века после распада Союза ССР, во-вторых, избежать создания конфликтных ситуаций между государствами, в-третьих, разработки более эффективного механизма государственного регулирования в области миграции. Для исполнения данных целей был заключен ряд названных выше нормативно-правовых актов, которые в той или иной мере регулируют отношения стран-участниц СНГ в области управления процессами миграции, пресечении и прекращении потоков нелегальных мигрантов через границы стран-участниц СНГ.

Новым веянием в исследовании интересующей темы стало изучение такого тезиса, как «России как транзитное государство между Азией и Европой». За последнее десятилетие увеличилось количество мигрантов на территории Российской Федерации, целью которых является транзитное перемещение по территории России. Чаще всего такое перемещение осуществляют граждане экономически слаборазвитых стран Азии. В основном, это жители Бангладеш, Шри-Ланки, Эфиопии и Анголы. Лица из данных государств стремятся попасть в развитые страны Европы (в случаи с Россией, преимущественно, в скандинавские страны). Цели, с которыми граждане азиатских стран стремятся попасть в европейские государства, различны. Но основными являются: временная трудовая миграция, миграция с целью постоянной смены места жительства, миграция с целью получения гражданства другой страны и последующая смена постоянного места жительства данного лица и членов его семьи. Причина миграции ясна – поиск лучших условий для жизни. Но европейские государства для того, чтобы улучшить уровень жизни своего коренного населения, усилить безопасность страны и другие, жизненно важные, показатели государственного благополучия, стали ужесточать миграционный учет иностранных лиц и лиц без гражданства. В этой связи, многие иностранные лица и лица без гражданства из-за отсутствия возможность легально попасть на территорию нужного им государства либо совершают незаконный въезд на территорию данного государства, либо незаконный выезд с территории Российской Федерации (т.к. у большинства иностранных граждан на момент пересечения границы регистрационные документы являются просроченными или отсутствуют), либо остаются на территории России. Нелегальные мигранты действуют, в основном, по общей схеме: иностранные граждане и лица без гражданства попадают на территорию Российской Федерации законными способами: получают туристическую визу или пользуются безвизовым способом. Далее они, нарушая порядок миграционного учета, пытаются выехать из России и попасть на территорию другого государства.

С момента пересечения  лицом с иностранным гражданством или лицом без гражданства  территориальной границы Российской Федерации возникают правовые последствия как для данного лица, так и для государства. У государства, в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти – Федеральной миграционной службы, возникают права и обязанности. Например, к последним относится обязанности вести миграционный учет каждого лица, которое въезжает на территорию РФ, соблюдать права и свободы человека и гражданина независимо от национальности, расы, религиозной принадлежности и т.д. К правам, в области учета мигрантов, ФМС РФ относят право получать персональные данные мигрантов, проверять достоверность предоставляемой информации и документов и т.д. Для лица, въезжающего на территорию РФ, возникают определенные обязанности, такие как предоставлять достоверную информацию в компетентные органы для постановки его на учет (полный перечень обязанностей указан в ФЗ «О миграционном учете»).