Высшая контрольная палата Республики Польша

Высшая контрольная палата Республики Польша

Высший орган финансового контроля Польши - это современный институт, прошедший ряд серьезных реформ. Исследования показывают, что ВОФК является одним из институтов, пользующихся наибольшим доверием польского общества, что объясняется, с одной стороны, его многолетним присутствием в жизни общества, а, с другой стороны, способностью к самореформированию и достижению современных стандартов без утраты своего ценного опыта и практики. Репутация ВОФК недавно была подтверждена Европейской комиссией, о чем сказано в Общем отчете о мониторинге подготовки Польши к вступлению в члены Европейского Союза, опубликованном в ноябре 2003 года. Комиссия подтвердила соответствие принципов функционирования ВОФК стандартам, принятым Европейским Союзом. Европейская комиссия подтвердила, что Высший орган финансового контроля является независимой и профессиональной организацией, и его контрольно-ревизионная деятельность должным образом охватывает все государственные средства и средства Европейского Союза.

Историческая справка

В Польше зарождение государственного контроля над государственными финансами относится к XVI веку - периоду парламентаризма. В это время польский Парламент - Сейм - начинает обращать более пристальное внимание на распределение доходов и расходов Королевского казначейства, формируемого из поступающих в него государственных средств.

Раздел Польши, осуществленный в XVIII веке Россией, Пруссией и Австрией, приостановил действие польских государственных институтов. В XIX веке функционировали лишь подобия органов государственного контроля. И только с восстановлением независимости Польши в 1918 году и подписанием Ю. Пилсудским Указа "О Высшем органе государственного контроля" от 7 февраля 1919 года были заложены основы развития современного института финансового контроля, каковым в настоящее время является Высший орган финансового контроля Польши (ВОФК).

Первый государственный контрольный орган был создан в Польше в начале XIX века. ВОФК в своем настоящем виде существует в течение 85 лет. Его институциональная целостность базируется на следующих трех принципах:

        независимость от государственных органов управления;

        отчетность перед Парламентом;

        политическая беспристрастность.

Согласно Указу Пилсудского, Высший орган финансового контроля Польши создавался как независимый институт с целью контроля финансовых средств государства и государственных органов управления, а также контроля над исполнением государственного бюджета. В 1921 году Парламент Польши в Конституции, принятой 21 марта, особо отметил, что Высший орган финансового контроля подотчетен только Парламенту и не зависит от исполнительной власти.

ВОФК не прекращал свою деятельность даже во время второй мировой войны, работая как в Лондоне, где находилось в изгнании правительство Польши, так и на родине - в условиях подполья.

ВОФК продолжал свою работу и в годы коммунистического правления в Польше, за исключением коротких периодов времени, когда государственный контроль переходил под начало государственных органов управления. В период правления коммунистов ВОФК не был полновластным органом, как сейчас, и не был по-настоящему независим, и все же ситуация была исключительной для коммунистического блока, поскольку большинство входивших в него стран и думать не могли о том, чтобы иметь какое-либо подобие высшего органа финансового контроля.

В 1980 году на волне демократизации был принят (наряду с другими решениями) новый закон о ВОФК, в котором вновь было особо указано на его подотчетность только Парламенту.

В 1989 году в ряде стран Центральной и Восточной Европы произошли демократические изменения, и ВОФК очень быстро восстановил свое былое могущество, как независимый Высший орган финансового контроля демократической страны.

Назначение и концепция

Назначением ВОФК является обеспечение экономической эффективности и действенности государственной службы на благо страны.

Концептуально ВОФК Польши можно представить в роли высшего органа финансового контроля с признанным положением в обществе, отчеты которого являются авторитетным источником информации, как для государственных органов, так и для широкой общественности.

Статус и правовая основа

Организационная структура и принципы функционирования ВОФК регулируются Конституцией Польши, Законом о ВОФК от 23 декабря 1994 года и внутренними правилами.

В Конституции, принятой 2 апреля 1997 года, упоминание о ВОФК содержится в главе 9 "Органы государственного контроля и защиты прав". Согласно положениям этой главы, ВОФК не входит в систему трех ветвей государственной власти (исполнительной, законодательной и судебной). ВОФК подотчетен Парламенту, но Конституцией ему предоставлена институциональная независимость от любого другого органа власти.

Закон, принятый в декабре 1994 года, предусматривает независимость ВОФК и его Президента. Президента ВОФК избирает Парламент сроком на 6 лет. Переизбрание на последующий срок разрешено только один раз. По Закону увольнение Президента возможно только в исключительных обстоятельствах, что делает эту процедуру практически невозможной. Такое решение гарантирует независимость Президента и стабильное положение ВОФК, что, безусловно, способствует росту доверия к этому институту.

Еще одной привилегией Президента является иммунитет, дарованный ему Конституцией. Против Президента не может быть выдвинуто уголовных обвинений, он не может быть лишен свободы без предварительного согласия Парламента.

Существует также ряд ограничений для лиц, занимающих эту должность. Президент ВОФК не может быть членом Парламента. Он не может занимать никакой другой пост, за исключением преподавателя университета, не может принадлежать ни к какой партии или профсоюзу.

Сотрудничество с Парламентом

Главным партнером ВОФК среди органов государственной власти является Парламент. Отношения с Парламентом имеют несколько аспектов.

Во-первых, ВОФК отчитывается перед Парламентом, ежегодно представляя ему три основных документа:

1) Анализ исполнения государственного бюджета и основных направлений денежно-кредитной политики,

2) мнение ВОФК относительно роспуска правительства или отсутствия такой необходимости,

3) годовой отчет о проделанной работе.

Анализ исполнения государственного бюджета и основных направлений денежно-кредитной политики представляет собой подробный отчет о масштабной и комплексной проверке, проводимой ВОФК в начале каждого года. Проверки осуществляются одновременно у большого числа клиентов, и в этом процессе задействованы все аудиторские отделы ВОФК и его региональные отделения. Результаты проверки и выводы затем сводят в единый документ, представляемый позднее Парламенту. Этот документ вызывает большой интерес у прессы и широкой общественности, и поэтому пресс-конференция, проводимая ежегодно после оглашения результатов Анализа, привлекает внимание огромного числа участников. Журналисты иногда называют этот документ "Отчетом ВОФК о состоянии государства", что, возможно, является небольшим преувеличением, и все же есть некоторые основания его так называть.

Другим важным документом, представляемым ВОФК на рассмотрение Парламенту, является заключение ВОФК о необходимости роспуска правительства или ее отсутствии. Это решение, принимаемое Советом ВОФК, не является никоим образом обязательным для Парламента, но оно считается важным и поэтому учитывается Парламентом. Причиной тому, возможно, является огромное доверие, которым пользуется ВОФК в обществе. Это решение представляется Парламенту наряду с Анализом исполнения государственного бюджета.

Третьим документом является годовой отчет ВОФК о проделанной работе. В него входит информация о самом ВОФК, его бюджете и исполнении этого бюджета, его кадровом составе, контрольно-ревизионной работе, используемых и новых методах ее проведения, а также о его международной деятельности.

Помимо трех основных документов, ВОФК также представляет Парламенту каждый из своих аудиторских отчетов, которые всегда поступают вначале к спикеру Парламента до оглашения их перед широкой общественностью.

Еще один аспект отношений между ВОФК и Парламентом касается процедуры назначения Президента ВОФК, Вице-президентов и Генерального директора. Президента избирает Сейм, нижняя палата Парламента, с согласия Сената, верхней палаты. По просьбе Президента ВОФК спикер Парламента назначает и освобождает Вице-президентов ВОФК и назначает членов Совета ВОФК. В случае с Генеральным директором ВОФК ситуация обратная: его назначает сам Президент ВОФК, но с предварительного согласия спикера Парламента. Таким образом, обеспечивается равновесие между Президентом ВОФК и спикером Парламента в том, что касается назначения высшего руководящего состава ВОФК. Это требование о достижении консенсуса является очень важным, поскольку оно гарантирует политическую беспристрастность и стабильность.

Последним аспектом тесного сотрудничества ВОФК с Парламентом является обязанность ВОФК проводить проверки сфер деятельности, указанных Парламентом или его органами, по их первой просьбе. Однако, как показывает практика, число таких проверок незначительно, и большую часть проверок ВОФК проводит по своей собственной инициативе.

Участие ВОФК в законодательной деятельности

В определенной степени ВОФК также участвует в законодательном процессе. Документы ВОФК, составленные по результатам проведения проверок могут содержать так называемые предложения "de lege ferenda", что часто дает возможность использовать их для совершенствования законодательства. В течение 1996-2000 годов ВОФК внес около 250 подобных предложений, 150 из которых привели к поправкам в законах. Помимо этого, ВОФК может также выступать с комментариями по законопроектам, подготовленным правительством, перед их официальным представлением Парламенту. Также ВОФК тщательно следит за работой Парламента. Его представители принимают участие в качестве наблюдателей в большинстве заседаний парламентских комитетов. Они отвечают на вопросы, относящиеся к результатам проверок, и высказывают свое мнение по поводу обсуждаемого законодательства. Иногда, по своей собственной инициативе, ВОФК проводит анализ законопроектов, рассматриваемых Парламентом, и дает свое заключение.

Организационная структура

Президент, возглавляющий ВОФК, отвечает за работу данного органа перед Парламентом. Его независимость основана на положениях, предусмотренных законом и конституцией. Согласно Закону о ВОФК, у него могут быть 2, 3 или 4 Вице-президента. Законом также предусмотрен пост Генерального директора. Ни Вице-президенты, ни Генеральный директор не могут быть членами политических партий или профсоюзов и занимать другие посты, за исключением должностей университетских преподавателей.

В структуре ВОФК также существует очень важный орган, именуемый Совет ВОФК, который отвечает конституционному требованию о том, что ВОФК должен действовать в соответствии с принципом коллегиальной ответственности. Совет состоит из Президента ВОФК в качестве его председателя, Вице-президентов, Генерального директора и 14 других членов, назначаемых спикером Парламента по просьбе Президента ВОФК сроком на 3 года. Существуют две категории членов Совета ВОФК:

1) 7 членов Совета - это ученые-юристы или экономисты, независимые от ВОФК,

2) 7 членов назначаются из числа директоров ВОФК или советников Президента ВОФК.

Совет оказывает содействие Президенту ВОФК в принятии наиболее важных решений. Например, Совет утверждает Анализ исполнения государственного бюджета и основные направления денежно-кредитной политики, а также годовой отчет ВОФК. Совет также принимает резолюции относительно мнения ВОФК о необходимости роспуска правительства или ее отсутствии, проектов законов и проекта бюджета, а также периодических планов его работы.

Организационная структура ВОФК включает в себя 4 вида отделов: 8 контрольно-ревизионных отделов, 2 вспомогательных отдела по проведению контрольно-ревизионной работы, 4 административных отдела и 16 региональных отделений, которые имеют тот же статус, что и вышеназванные 14 отделов. Они ни в коем случае не являются отдельными органами, а представляют собой соответствующие подразделения или филиалы ВОФК в регионах.

В настоящее время в штате ВОФК насчитывается около 1700 служащих, включая 1250 аудиторов или инспекторов-аудиторов и около 450 человек вспомогательного персонала. Статус этих двух категорий служащих регулируется законом о ВОФК:

1. Аудиторы и инспекторы-аудиторы: назначаются на должность в зависимости от профессиональной подготовки и результатов экзамена, проводимого экзаменационным советом. Все аудиторы имеют высшее образование. Сотрудники ВОФК имеют статус, четко определенный законом, что гарантирует стабильность работы, защиту независимости аудиторов и возможности карьерного роста. Их особый статус, однако, подразумевает ряд ограничений: они не могут быть членами политических партий или заниматься какой-либо политической деятельностью, а также работать где-либо еще помимо ВОФК.

2. Вспомогательный персонал принимают на работу по контракту о найме. У него нет каких-либо особых привилегий, как и особых ограничений.

Сфера контрольно-ревизионной деятельности

В соответствии с Конституцией Польши Высший орган финансового контроля осуществляет контроль за деятельностью правительственных органов, Национального банка Польши, государственных правовых и прочих организаций. ВОФК проводит контрольно-ревизионную работу, руководствуясь следующими критериями: законность, экономичность, целенаправленность и надежность. ВОФК также контролирует местные органы власти, руководствуясь в этом случае только тремя из вышеназванных критериев: законностью, бережливостью, надежностью. В этом отношении ВОФК Польши занимает совершенно уникальное положение среди европейских высших контрольных органов, так как вряд ли кто-либо еще имеет такие контрольно-ревизионные полномочия в отношении местных органов власти.

ВОФК также может осуществлять проверку деятельности других организационных и экономических структур, таких как коммерческие предприятия, если они используют государственные активы или финансовые средства или активы местных органов власти или выполняют свои финансовые обязательства по отношению к государству.

ВОФК осуществляет финансовый контроль и аудит эффективности. В действительности ВОФК не делает строгого различия между этими двумя видами контрольно-ревизионной деятельности. В одних случаях более пристальное внимание может быть уделено финансовым вопросам, в других - вопросам эффективности, но во всех случаях контроль осуществляют одни и те же аудиторы, которые руководствуются одними и теми же критериями.