Муніципальне управління

Рис. 7. Формування бюджетної системи „згори-донизу”

2. Формування бюджетної системи „знизу-догори”. Доходи збираються на рівні базових територій, а потім передаються до бюджетів вищих територіальних рівнів в разі неспроможності базової території надати певну соціальну послугу (рис.8).

Рис. 8. Формування бюджетної системи „знизу-догори”.

3.Паралельне формування бюджетної системи. Доходи надходять відразу до бюджетів різних рівнів у відповідності до розподілу  повноважень в сфері надання соціальних послуг (рис.9).

Рис. 9. Паралельне формування бюджетної системи

Як уже було сказано, кожна держава будує свою унікальну бюджетну систему, яка є комбінацією фінансових потоків з різною направленістю.

Домінування бюджетних паралельних потоків і потоків „знизу-догори” свідчить про велику ступінь фінансової автономії органів місцевого самоврядування. За таких умов місцевий бюджет є дієвим інструментом  регулювання муніципального розвитку. Адже  саме результативність і спрямованість дій влади в сфері місцевих фінансів є основним чинником наповнення місцевого бюджету, забезпечення його витрат.

За умов домінування в бюджетній системі фінансових потоків „згори-донизу” функції органів місцевого самоврядування фактично зводяться до агентських функцій. Їхня активність в сфері формування доходної бази муніципалітету мало змінює її стан.

Сучасна бюджетна система України характеризується домінуванням фінансових потоків в напрямку „згори-донизу”. За влучним висловом деяких політиків у 2005 році бюджет місцевого самоврядування виконував функції  каси по виплаті заробітної плати бюджетним працівникам. Причому виконання цих функцій для більшості муніципалітетів є неможливим без дотацій із бюджетів вищих територіальних рівнів.  Тому місцевий бюджет в його теперішньому стані  являється слабким інструментом регулювання муніципального розвитку.

2. Формування інструменту бюджетного регулювання в залежності від типу бюджету.

Окрім спрямованості фінансових потоків в бюджетній системі  для формування бюджету як інструменту регулювання муніципального розвитку важливим є визначення принципу, за яким формується бюджет. В залежності від методологічного підходу до складання бюджету вирізняють три основних типи бюджету.

1.      Лінійно-об’єктний (постатейний) бюджет. Основні його риси:

      кошти розподіляються між статтями або об’єктами витрат;

      основою розрахунків на наступний бюджетний рік є доходи і видатки минулого року;

Перевагою такого підходу до формування бюджету є проста організація контролю за  складанням і виконанням бюджету.

До недоліків можна віднести те, що таким чином складений бюджет є слабким інструментом фінансового управління. Відомчі інтереси розпорядників бюджетних коштів полягають в отриманні розширеного фінансування порівняно з минулим роком. Тому збільшення фінансування певних бюджетних статей носить суб’єктивний характер. Окрім цього такий бюджет складно співвіднести з основною місією місцевого бюджету – наданням конкретних соціальних послуг в режимі зростання їх якості, ефективності і адресності.

2.      Виконавчий бюджет: розподіл витрат відбувається за видами діяльності, а не за статтями витрат.

Перевагою такого типу бюджету є те, що він розкриває якісні сторони використання бюджетних коштів.

До недоліків можна віднести роботу з великим обсягом інформації і пов’язані з цим прорахунки.

Приклад. Необхідно вирішити проблему допомоги сім’ям з малими дітьми. Для вирішення цієї проблеми можна провести розрахунки таких варіантів:

1.      Цільові виплати по догляду за дітьми. Розпорядник бюджетних коштів – управління соціального захисту.

2.      Організація системи дитячого харчування за соціально низькими цінами через мережу дитячих шкільних і дошкільних закладів, для певних категорій батьків (наприклад, студентів) – безкоштовного. Розпорядник бюджетних коштів – управління освіти.

3.      Організація продажу чи розподілу дитячих товарів за соціально низькими цінами. В рамках вирішення цієї програми організація фонду взаємної допомоги батьків. Розпорядник бюджетних коштів – управління у справах сім’ї.

З цих можливих варіантів вирішення проблеми обирається найбільш ефективний. Бюджетне фінансування отримують ті розпорядники бюджетних коштів, які приймають участь у виконанні цього бюджету.

3.      Програмно-цільовий бюджет.

Програмно-цільовий метод складання бюджету було запропоновано в Сполучених Штатах в середині 1960-х років. Вперше його було застосовано  в міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою , який запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії „Форд”, яку раніше очолював. Ліндонові Джонсу, який на той час був президентом США, цей підхід настільки сподобався, що він наказав всім міністерствам федерального уряду перейняти його.

Відтоді практика програмно-цільового складання бюджету поширилася на цілу низку інших країн, а також на бюджети місцевого самоврядування багатьох із цих країн. Скажімо, Канада й більшість країн Європейського Союзу активно практикують мистецтво і науку програмно-цільового методу складання бюджету. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам на основі програмно-цільового методу. В США програмно-цільовий метод застосовується більшістю урядів штатів і муніципальних урядів.

Ознаки програмно-цільового бюджету

1. Бюджет створюється під певні програми.

2. Новий бюджет не спирається на досвід минулої роботи, а на перспективний результат.

3. Бюджет дозволяє збільшити раціональність рішень, що приймаються.

Базою для виконання програмно-цільового бюджету може стати такий алгоритмом:

1.      Кожна програма, за незначним винятком, передається одному  розпоряднику коштів з присвоєнням коду існуючої функціональної класифікації видатків.

2.      Розпорядник розробляє і оприлюднює чітке формулювання місії і мети проекту.

3.      Розпорядник визначає короткотермінові або тимчасові цілі, які, в разі досягнення, дозволять виконати проект в цілому.

4.      Кінцевий і багато в чому найскладніший крок полягає в створенні системи показників ефективності реалізації програми.

Безсумнівною перевагою програмно-цільового бюджету є те, що він може бути ефективним інструментом регулювання муніципального розвитку. Адже його кошти ідуть на фінансування програм, які розробляються відповідно до стратегій розвитку муніципалітету.

До недоліків програмно-цільового бюджету можна віднести те, що він має обмежену сферу застосування і не може повністю замінити систему лінійно-об’єктних бюджетів, що склалася.

Окрім того програмно-цільовий бюджет „працює” тільки за умов спадковості  влади.

4.2.2  МУНІЦПАЛЬНЕ ІНВЕСТУВАННЯ

1.      Проблеми  муніципального інвестування.

2.      Власні інвестиційні ресурси муніципалітетів.

3.      Муніципальні позики.

4.      Проектне фінансування в управління муніципальними ресурсами.

1.      Проблеми муніципального інвестування

Основними проблемами муніципального інвестування є:

      залучення коштів для реалізації муніципальних програм в умовах жорсткої конкуренції на фінансовому ринку і зростаючого попиту на великі інвестиційні вкладення;

      низька дохідність муніципальних програм, довгий строк їх окупності;

      недостатній рівень розвитку ринку банківських послуг в Україні, і, як один із наслідків, високі відсоткові ставки по кредитам комерційних банків.

У підтвердження цих тез розглянемо перелік стандартів кредитування комерційної нерухомості (наприклад офісного або торговельного центру):

1.            В межах внутрішньої кредитної політики банку:

      Обмеження обсягів кредиту. Банк встановлює мінімальний розмір кредиту, який визначається витратами по управлінню кредитом, а також максимальний розмір, який визначається критеріями оптимізації управління кредитом.

      Ліміти кредитування одного позичальника.

      Встановлення обмежень на інвестиції. Якщо банк надав позику під певну нерухомість, він не повинен робити інвестиції в цю нерухомість.

      Система рейтингової оцінки. Банк може застосувати бальну оцінку за певними категоріям, в тому числі і у відношенні кредитного досьє позичальника. В разі перевищення позичальником встановленого ліміту балів у певній категорії позичальнику відмовляють у кредиті.

      Моніторинг кредитів.

2.            В межах зовнішньої кредитної політики банку:

      Географічні обмеження. На рішення про кредитування впливає наявність інформації про ринкову кон’юнктуру комерційної нерухомості даного муніципалітету.

      Вимоги до позичальника. Позитивна кредитна історія, власний капітал позичальника (як правило 100% від суми кредиту), не менше 5 років роботи по тому профілю, за яким позичальник хоче отримати кредит тощо.

      Нормативи кредитування і контролю якості. Наприклад, коефіцієнт максимального відношення суми кредиту і суми закладеного майна за різними категоріями кредиту.

      Вимоги до об’єкту кредитування Наприклад, відношення суми кредиту і суми закладеного майна за різними категоріями кредиту.

      Цінова політика банку. Містить  перелік зборів і платежів, пов’язаних із кредитами (таблиця  11).

Таблиця 11.

Варіант банківських зборів на розгляд і надання кредитів.

Муніципалітет як суб’єкт фінансово-кредитних відносин має свої переваги і недоліки перед іншими позичальниками.

До переваг можна віднести сталість муніципального утворення, великий власний капітал.

Недоліками безперечно є мала прибутковість (або взагалі безприбутковість) муніципальних проектів; обмеженість дій муніципалітету як суб’єкта кредитування, зокрема нормами Бюджетного Кодексу (про це йтиметься далі). Це дає підстави зробити висновок, що традиційні форми кредитування у форматі „клієнт – комерційна кредитна установа” практично є неприйнятними для інвестування муніципальних програм.

2. Власні інвестиційні ресурси муніципалітетів

Муніципалітет є особливим суб’єктом інвестиційного процесу. До таких особливостей можна віднести механізм формування власних інвестиційних коштів, які щороку акумулюються в бюджеті розвитку муніципалітету.