Муніципальне управління

Комунальний сектор в Україні включає: промисловість, сільське господарство, транспорт і зв’язок, торгівлю і громадське харчування, постачання і збут, житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування населення та інші галузі. Це 8% усіх промислових підприємств України.

З урахуванням зарубіжного досвіду і у відповідності до Господарського кодексу України від 16.01.2003 р. слід установити, що комунальні підприємства можуть утворюватися з таким правовим статусом:

1.      Комунальні унітарні підприємства – підприємства, що не мають права власності на закріплене за ними майно. Діяльність комунальних унітарних підприємств регламентується зокрема ст. 78 Господарського кодексу.

2.      Комунальні акціонерні товариства – акціонерних товариств, у яких більш, ніж 50% акцій  знаходиться у комунальній власності.

3.      Комунальні товариства з обмеженою відповідальністю – товариств, у яких більш ніж 50% акцій знаходиться у комунальній власності.

Неприпустимим є створення комунальних підприємств у формі повних товариств, командитних товариств і товариств із додатковою відповідальністю. а також участь органів місцевого самоврядування в капіталі таких товариств. Територіальна громада не може нести відповідальності за діяльність комунального підприємства своїм майном.

Майно комунальних підприємств може використовуватися:

      на основі права повного господарського відання – для підприємств, які функціонують в режимі комерційної самоокупності;

      на основі права оперативного управління – для комунальних закладів і установ, які мають кошторисне та змішане фінансування.

Комунальні підприємства в Україні мають самостійні фінансові баланси. Їхні рахунки не об’єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування. Більшість установ і закладів, які перебувають у комунальній власності, є самостійними юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі кошторисів.

Фінанси підприємств комунальної власності функціонують на основі законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарських структур України. Особливим є розподіл прибутку в порядку, визначеному відповідними місцевими радами згідно із статутами цих підприємств. Статути затверджуються місцевими радами.

Згідно з Бюджетним кодексом України 100% податку на прибуток комунальних підприємств зараховується до бюджету місцевого самоврядування. Місцеві ради можуть надавати пільги, або повністю звільняти від оподаткування підприємства комунальної форми власності в тій частині, в якій ці податки зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування.

4.3.2. МУНІЦИПАЛЬНЕ ЦІНОУТВОРЕННЯ І МУНІЦИПАЛЬНА КОНКУРЕНЦІЯ

1.      Муніципальні платежі.

2.      Муніципальні підприємства в муніципальній конкуренції.

3.      Муніципальне замовлення.

1. Муніципальні платежі

Світова практика управління комунальною власністю свідчить про те, що основними джерелами доходів є такі види власності:

      земля;

      водо- і тепло комунікації;

      оренда житлових приміщень.

Слід зазначити, що для більшості муніципалітетів господарська діяльність, яка базується на цих видах власності є збитковою.

В основному українські муніципалітети розраховують на такі неподаткові надходження:

      оренда не житлових приміщень;

      муніципальну торгівлю;

      банківську, страхову діяльність;

      діяльність підсобних господарств, автостоянок, складів тощо.

Місцеві органи влади можуть самостійно встановити принципи формування ціни на товари та послуги, які надають муніципальні підприємства.

Традиційний підхід до ціноутворення вкладається у формулу:

ЦІНА=СОБІВАРТІСТЬ+НОРМА ПРИБУТКУ

Але особливість муніципального ціноутворення полягає у тому, що ціни на муніципальні товари і послуги мають не лише комерційний зміст, але й соціальний, а подекуди й політичний.

В сфері муніципального ціноутворення, а також у формуванні системи адміністрування платежів дуже важливим є „принцип справедливих платежів”, базовим положенням якого є : сплачує той, хто споживає. Але впровадити такий принцип заважають такі проблеми:

      платежі не можна застосувати для сплати багатьох муніципальних послуг (пожежники, міліція, освіта тощо);

      платежі за певні муніципальні послуги необхідно вводити з урахуванням того, що адміністрування цих платежів за вартістю може виявитися більшою аніж самі платежі;

      формування платежів на основі традиційного підходу часто суперечить гуманітарним цілям розвитку муніципалітетів (плата за відвідування музеїв, бібліотек, театрів тощо).

Тому в  практиці ціноутворення бажано було б, щоб доходи, які отримують муніципалітети від цього виду діяльності  дозволяли покривати змінні, поточні витрати. Постійні капітальні витрати припустимо при необхідності відшкодовувати із коштів муніципального бюджету.

Окрім цього за рахунок бюджету фінансуються такі види послуг, плату за які стягувати неможливо, або важко.

Умовно всі муніципальні платежі можна поділити на фактичні платежі і псевдоплатежі.

Ознаками фактичних платежів є:

      сума платежу визначається як доданок обсягу отриманої послуги і ціни одиниці послуги;

      ціноутворення є подібним до ринкового ціноутворення;

      такі платежі оптимізують споживання;

      дотримується принцип соціальної справедливості: сплачує той, хто більше споживає.

Псевдоплатежі  здійснюються за принципами, відмінними від принципів реальної оплати наданих послуг (тарифи, субсидії).

В деяких випадках податки можуть здійснювати функцію реальних і псевдоплатежів, наприклад дорожній збір

Отже, муніципальне ціноутворення є дуже важливим питанням, яке не може відбуватися за одними принципами до всіх муніципальних товарів, послуг.

2. Муніципальні підприємства в муніципальній конкуренції.

Як відомо, муніципальні підприємства – це підприємства, створені на комунальній формі власності. Відповідно до Цивільного кодексу України муніципальні підприємства є рівними в цивільно-правових, господарських відносинах з підприємствами інших форм власності.

Як підприємницькі структури в умовах ринкової економіки вони повинні дотримуватися принципів підвищення ефективності, зниження витрат виробництва, підвищення якості товарів та послуг. Для підвищення ефективності роботи  муніципальних організацій застосовуються різні методи, а саме:

      реорганізація;

      фінансування конкретних робіт, а не структури як такої;

      застосування системи бюджетування, планування;

      самофінансування;

      доручення службовців до управління підприємством;

      підвищення кваліфікації службовців.

Проте відсутність довгострокового позитивного ефекту від запровадження цих заходів пов’язане з відсутністю конкурентного середовища. Слід зазначити, що більшість сфер підприємницької діяльності муніципальних підприємств не є природно монопольними. Таке монопольне становище є невиправданим, воно є певним економічним рудиментом командно-адміністративної системи.

Незалежні дослідження в США, Канаді, ФРН показали, що витрати комунальних підприємств на збирання сміття є на 35% вище, ніж у приватних підприємств, вартість шляхового будівництва – на 96% вище, праця двірників – на 75%, догляд за зеленими насадженнями – на 37%,обслуговування транспортної сигналізації – на 56%. Тобто, витрати муніципальних служб, пов’язані з наданням різних послуг,  у середньому на 40% вище, ніж витрати приватних фірм. При цьому ціна приватних фірм на 28% нижче, ніж у муніципальних. Основною причиною таких розходжень є вища  інтенсивність праці в приватних компаніях порівняно з муніципальними, а також хибна, нерідко корумпована практика муніципального ціноутворення

З урахуванням вище наведених фактів дуже важливою є демонополізація сфери діяльності муніципальних підприємств. На конкурентних засадах мають виконуватись всі роботи, які відносяться до компетенції муніципальних підприємств, окрім:

      робіт і послуг, на які неможливо скласти конкретне технічне завдання;

      робіт і послуг, пов’язаних з діяльністю муніципалітету, як суб’єкта місцевого самоврядування (видача дозволів, ліцензій, довідок, реєстрація тощо).

Діяльність муніципалітетів в цих сферах повинна регулюватися у відповідності до Закону України „Про природні монополії” від 20.04.2000 р.

3. Муніципальне замовлення.

Одним з методів забезпечення конкуренції є формування і розміщення муніципального замовлення.

Муніципальне замовлення – це угода, яка укладена між замовником муніципального замовлення в цілях забезпечення муніципальних потреб, передбачених у складі видатків місцевого бюджету.

В Україні муніципальне замовлення регулюється Законом України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 22.02.2000 р. Цим законом органи місцевого самоврядування і підлеглі їм установи і організації, уповноважені органами місцевого самоврядування здійснювати закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти визначені як замовники. В ролі постачальника виступає суб’єкт господарювання (резидент або нерезидент), який підтвердив намір взяти участь в процедурі закупівлі і подав тендерну пропозицію.

Закупівля може здійснюватися шляхом:

      відкритих торгів – тендерні пропозиції надають всі зацікавлені виконавці;

      торгів з обмеженою участю – тендерні пропозиції мають право надавати лише ті виконавці, які запрошені замовником для участі у тендері. Причиною цього може бути спеціалізований характер замовлення, державна таємниця тощо;

      двоступеневих торгів – застосовується, якщо замовник не може скласти конкретний перелік товарів та послуг, або якщо для прийняття оптимального рішення необхідні попередні переговори з виконавцями. У такому випадку на першому етапі всім виконавцям пропонується подати попередні тендерні пропозиції без зазначення ціни, на другому етапі замовник пропонує всім виконавцям, заявки яких не були відхилені на першому етапі, надати остаточні тендерні пропозиції з зазначенням ціни;

      запиту цінових пропозицій  -  застосовується для закупівлі вже готових до споживання товарів та послуг;

      закупівля у одного постачальника (виконавця) – замовник заключає угоду з виконавцем після проведення з ним переговорів. Застосовується, якщо здійснюється закупівля витворів мистецтва або закупівля, пов’язана із захистом авторських прав, відсутності конкуренції (з технічних причин), необхідністю здійснення додаткових поставок первинним виконавцем, державна таємниця.

На базі цього закону слід розробити процедуру закупівлі за кошти бюджетів місцевого самоврядування.  Окрім того, законодавчо не визначена процедура визначення виконавця послуг або робіт, замовником яких є територіальні громада і які здійснюються за кошти населення. У цьому випадку органи місцевого самоврядування повинні зайняти позицію захисників споживацьких інтересів територіальної громади. Необхідно розробити процедуру визначення виконавців таких робіт і послуг. Окрім того, визначення виконавців певних робіт і послуг, які здійснюються за кошти населення слід віднести до компетенції органів самоорганізації населення.

Література.

1.      Бюджетний кодекс України від 21.06. 2001 р.

2.      Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. Розділ ІІ, гл.9,10,11.

3.      Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. Розділ ІІ, гл.8.

4.      Закон України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 22.02.2000 р.

5.      Закон України „Про природні монополії” від 20.04.2000 р.

6.      Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посіб. – К.: Т-во “Знання”, КОО, 1999. – 487 с. -  (Вища освіта ХХІ століття)

7.      Основы региональной политики: Учебник. – СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998. – 659 с., стор.236-311.

8.      Державне будівництво та місцеве самоврядування: Навч. посіб. – К.: Юрінком Інтер, 2000. – 304 с. Бібліогр.297-298.

9.      Регіональна економіка: Навчальний посібник /  А.О. Єпіфанов, І.В. Сало. – К.: Наукова думка, 1999. – 341 с., стор. 212-305.

10. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. – М. Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. – 304 с., стор. 182-215.

11. Муниципальный менеджмент: справочное пособие / Иванов В.В., Коробова А.Н. – М.: ИНФРА-М, 2002. –XVIII, 718 с., стор.113-206.

12. І.М. Салій. Українські міста: питання власності і муніципального управління., стор. 293-311.

Питання для самоперевірки

1.      Яким чином можна представити структуру бюджету?

2.      За якими чинниками можна класифікувати доходи і видатки бюджету?

3.      Назвіть чинники формування власних джерел доходів місцевих органів влади.