Автор: Пользователь скрыл имя, 31 Марта 2012 в 08:32, курс лекций
1. Муніципальне управління в системі суспільних наук.
2. Основні поняття курсу.
3. Цілі муніципального управління в ринкових умовах.
4. Об’єкти і суб’єкти муніципального управління.
5. Коло питань і проблеми муніципального управління.
1. ТЕОРІЯ І МЕТОДОЛОГІЯ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ
1.1. Муніципальне управління: основні поняття, цілі і завдання......................................................................................
1.2. Історичні і теоретичні джерела становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні .....................................
1.2.1 Історія становлення і розвитку системи місцевого самоврядування в Україні ................................................
1.2.2 Теоретико-методологічні джерела муніципального управління ............................................
2. ПРАВОВІ ОСНОВИ І СИСТЕМА МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ.
2.1. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування .......................................................................
2.2. Територіальна громада в політичній системі і системі місцевого самоврядування .....................................................
2.3. Суб’єкти муніципального управління, їх компетенція і форми їх діяльності .............................................................
2.4. Факультативні муніципальні утворення ........................
3. ФАКТОРИ МУНІЦИПАЛЬНОГО РОЗВИТКУ
3.1 Населений пункт як локальна соціально-економічна система ..................................................................................
3.1.1 Характеристика населеного пункту і об’єктивні тенденції його розвитку.......................................................... ..
3.1.2. Соціально-економічний комплекс населеного пункту, його склад і структура ...................................
3.2 Муніципальна (комунальна) власність
3.2.1. Ступінь розробки проблем власності в Україні і комунальна власність ...............................
3.2.2. Управління майновими об’єктами комунальної (муніципальної) власності .................
3.2.3. Особливості і проблеми земельних відносин в містах ...........................................................................
3.3. Муніципальні фінанси...................................................
3.3.1. Муніципальні фінанси в системі муніципального господарства......................................
3.3.2. Фінансова автономія муніципалітетів..............
3.4. Трудові ресурси муніципалітету...................................
4. УПРАВЛІННЯ МУНІЦИПАЛЬНИМ ГОСПОДАРСТВОМ
4.1. Загальні засади формування механізму господарського управління муніципалітетом...............................
4.2. Управління фінансовими ресурсами ............................
4.2.1. Бюджетне регулювання....................................
4.2.2 Муніципальне інвестування .............................
4.3. Управління виробничою структурою на території муніципального утворення ..................................................
4.3.1. Управління виробничою структурою на території муніципального утворення ........................
4.3.2. Муніципальне ціноутворення і муніципальна конкуренція ...................................................................
Більшовики достатньо швидко і жорстоко підкорили собі місцеві ради і центр прийняття рішень в сфері місцевого самоврядування перемістився від муніципальних органів влади до державних.
Було проведено націоналізацію приватної і муніципальної власності, кошти надходили до державного бюджету, а потім виділялися містам відповідно до планів центру за розробленими нормативами, загальними для всіх міст. Був впроваджений виключно адміністративний метод управління містом.
Остаточно за радянських часів місто втратило самоврядування наприкінці 20-х років ХХ століття.
В період входження України до складу СРСР на її території здійснення реального муніципального управління було неможливим, оскільки воно за умов „демократичного централізму” не мало економічної бази розвитку і було ідеологічно і політично недоцільним.
Задекларована влада рад народних депутатів фактично зводилася до єдиної системи органів державного управління з жорстким підпорядкуванням у напрямку „знизу-догори”. На кожному адміністративно-
Система рад будувалася по принципу “матрьошки”, тобто рада нижчого рівня була підзвітною і підконтрольною раді вищого рівня. В умовах безроздільного домінування державної власності і відсутності самих понять про місцевий бюджет, місцеві фінанси ради народних депутатів фактично були позбавлені управлінської ініціативи. Це був елемент бутафорської демократії, який завжди голосував “за”.
6. Формування системи місцевого самоврядування в незалежній Україні.
Оскільки за радянських часів інститут місцевого самоврядування був фактично зруйнований, формування системи муніципального управління, відповідної до демократичного і світського статусу України, стало однією з важливих проблем державного будівництва.
Треба відзначити, що світова практика формування інституту місцевого самоврядування не дає однозначної відповіді на ці питання. Країни світу практикують різні системи організації влади на місцях. По-перше, вони різняться ступінню присутності і межами компетенції виборних і державних виконавчих органів.
1. Англо-американська (англосаксонська) система – на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи державної влади загальної компетенції не створюються (США, Великобританія, Канада, Австралія).
2. Континентальна (романо-германська) або європейська система – будується на поєднанні місцевого самоврядування і державного управління і має два різновиди:
на всіх субнаціональних рівнях, окрім низового, одночасно існують вибрані органи територіальної громади і державні органи, які здійснюють нагляд над діяльністю органів місцевого самоврядування. На низовому рівні існують виключно органи місцевого самоврядування. (Франція, Італія);
на низовому рівні – тільки органи місцевого самоврядування, а в „штучних” АТО – призначені державні адміністрації. Можливий варіант, коли на низовому рівні діють представницькі органи, а на рівні „штучних” АТО – органи представництва інтересів низових громад (Польща, Болгарія, Туреччина, Фінляндія, Ірак).
3. Іберійська (латиноамериканська)система – управління на всіх рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування, а відповідні головні посадові особи (мери, префекти) одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники державної влади в АТО.
4. Радянська система – ради всіх рівнів є органами державної влади на території. Система рад характеризується ієрархічною підлеглістю всіх елементів і відсутністю самостійних місцевих органів.
По-друге, в різних країнах успішно функціонують різні процедури формування місцевих органів влади, по-різному підходять держави до визначення меж їх компетенції і відповідальності.
В законодавчому і реалізаційному плані Україні необхідно пройти відстань, яка відділяє місто радянське від міста європейського. Принципи, на яких будується радянське і європейське місто подані у таблиці *. Успіх в будь-якому окремо взятому показнику – без зміни базових принципів – не зробить місто європейським.
Таблиця *.
Базові принципи місцевого самоврядування.
Європейське місто | Радянське місто |
1. Опора на жителів міста. Місто є наслідком відповідального відношення людей до суспільного мешкання; городяни – наріжний камінь європейського міста. 2. Основною одиницею є міська спільнота. В ній визрівають і через них пред’являються інтереси городян. 3. Міста є місцем неминучих конфліктів інтересів, прояву конкуренції і партнерства. В цьому полягає життя і умови розвитку міста. Сила європейського міста в тому, що в ньому відпрацьований ефективний механізм вирішення цих конфліктів – міське право і міська політика. 4. Принцип розподілу повноважень і відповідальності знизу догори. Вищий рівень підключається до вирішення проблеми тоді, коли її неможливо вирішити на нижчому рівні | 1. Містом керує центральна влада і її місцеві представництва. 2. Основними місто утворюючими одиницями виступають виробничі колективи. 3. Міські конфлікти і боротьба ідеологічних інтересів жорстко придушувалась державним апаратом. 4. Легітимними є тільки інтереси керівної партії і держави під гаслом „Інтереси партії – інтереси народу”. 5. Інструментом управління є адміністративні норми. 6. Повноваження розподіляються згори донизу. |
1.3.1. Теоретико-методологічні джерела муніципального управління
1. Теорія природного права як ідейно-філософське джерело місцевого самоврядування. Теорія природних прав вільної громади.
2. Господарська і громадська теорія місцевого самоврядування.
3. Державницька теорія місцевого самоврядування: політичний та юридичний напрямок.
4. Соціологічні концепції місцевого самоврядування і теорія муніципального соціалізму.
5. Теорія соціального обслуговування.
6. Теорія муніципального дуалізму і сучасна правова доктрина місцевого самоврядування.
1. Теорія природного права як ідейно-філософське джерело місцевого самоврядування. Теорія природних прав вільної громади.
Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування було закладено ще в першій половині ХІХ ст. представниками німецької юридичної школи.
Історично першою була обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав вільної громади), основні положення якої сформульовані Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції 1790 р. та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. щодо особливої „громадівської” влади.
Теорія вільної громади базувалася на ідеях природного права. Вона виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужений характер, як права і свободи людини. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право на самоврядування виводиться з природи територіальної громади.
Згідно з теорією вільної громади основними засадами організації місцевого самоврядування є:
виборність органів місцевого самоврядування членами громади;
розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;
місцеві справи мають іншу, ніж державні справи, природу;
органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;
органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування;
2. Господарська і громадська теорія місцевого самоврядування.
На зміну теорії природних прав вільної громади прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб’єкта права та акцентувала на змісті комунальної діяльності. Її фундаторами були Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков. В основі господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив – це елемент насамперед громадянського суспільства. Виходячи з цього:
Місцеве самоврядування, недержавне за своєю природою, має власну компетенцію в сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме – у місцевих громадських і господарських справах;
Держава не втручається у місцеві справи, вони вирішуються самими територіальними громадами;
політичні питання відносяться до компетенції державної влади.
Теорія природних прав вільної громади а також господарська теорія отримали свій розвиток у громадській теорії місцевого самоврядування. Найвідомішими представниками цієї теорії були В.Лешков та А.Васильчиков. Громадська теорія:
виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів – політичним;
наполягає на повній самостійності органів самоврядування. Вони при вирішенні питань місцевого значення діятимуть за принципом „дозволено все, що не заборонено законом”;
змішує самоврядні територіальні одиниці з різного роду приватноправовими об’єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами тощо). Однак існування таких об’єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот - обов’язковий. Цей факт об’єктивно вимагає діяльності територіальних громад в єдиному політично-правовому полі з державою.
Приваблива в якості теоретичної конструкції громадська теорія є дуже вразливою в науковому та практичному відношенні. По-перше, самоврядування не можна повністю ототожнювати з громадським управлінням, по-друге, в світі немає жодного практичного прикладу держави, яка зовсім не втручається в справи комун, по-третє, теорія виправдовує прояви місцевого (мікротериторіального) егоїзму.
3. Державницька теорія місцевого самоврядування: політичний та юридичний напрямок.
Пік популярності державної (державницької) теорії припадає на 70-ті рр. ХІХ ст.. Її основні положення розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнейсом. На відміну від громадської ця теорія вбачала у місцевому самоврядуванні частину держави - одну з форм організації місцевого державного управління. Основні положення теорії:
місцеве самоврядування – це особлива організація державної влади, основана на виборних началах;
компетенція органів місцевого самоврядування визначається державою, „дозволено те, що передбачено законом”;
на відміну від центрального управління місцеве самоврядування здійснюється не державними чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, зацікавлених у місцевому самоврядуванні.
В рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування сформувалися два основні напрями – політичний (Р. Гнейтс) та юридичний (Л. Штейн).
Прихильники Р. Гнейтса бачили підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих посад: посади самоврядування є почесними посадами, тому вони мають бути безоплатними. Подібна система, за Р. Гнейтсом, забезпечує перебування місцевого управління в руках тих, хто займає керівні посади у суспільстві, і таким чином буде досягнуто гармонії держави і суспільства.
Послідовники Л. Штейна розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає по відношенню до держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот проявляється в тому, що вони можуть мати свої особливі громадянські права: бути власниками, вступати в різного роду зобов’язальні відносини.
4. Соціологічні концепції місцевого самоврядування і теорія муніципального соціалізму.
Серед представників соціологічних концепцій місцевого самоврядування важлива роль належить Л. Дюгі, який розглядав це поняття крізь призму соціальної солідарності людей. На його думку, люди солідарні один з одним тому, що:
в них є спільні нестатки, задовольнити яких вони можуть лише об’єднавшись;
в них є різні нестатки і різні здібності, тому вони забезпечують задоволення своїх нестатків шляхом обміну взаємними послугами.
Перспективи розвитку суспільства та держави він пов’язував з часом, коли „людська солідарність охопить місцеву, обласну і національну солідарність”.
Наприкінці ХІХ – початку ХХ ст. набули розповсюдження соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорії муніципального соціалізму. Її ідеологами виступали реформісти різних країн. Слід зазначити, що муніципальний соціалізм не має нічого спільного з соціалізмом в звичайному значенні цього слова. Тези муніципального соціалізму висувалися насамперед у більшості буржуазних партій.
Муніципальний соціалізм уявляв собою сукупність програмних положень і установок, до яких, зокрема, можна віднести:
наділення міської і сільської громади правами більш широкої автономії;
збільшення представництва населення в органах місцевого самоврядування;
зміна державного і громадського життя шляхом реформ, без різких стрибків і потрясінь;
соціалістична еволюція буржуазного місцевого самоврядування розглядалась як один із шляхів нереволюційної трансформації суспільства;
створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти центральним органам трактувалася прихильниками муніципального соціалізму як корінна зміна влади у суспільстві.