Муніципальне управління

Вже в 1955 р., вивчивши 94 визначення територіальних співтовариств, Дж. Міллер дійшов висновку, що, незважаючи на наявні розбіжності, їх об’єднують такі важливі ознаки: соціальна взаємодія, територія і загальний зв’язок.

Через чотири роки інший дослідник – К. Іонассен – виявив у різноманітних визначеннях місцевих співтовариств такі спільні елементи:

  населення;

  територіальна база;

  взаємозалежність спеціалізованих частин співтовариства і поділ праці в ньому;

  спільна культура і соціальна система, що інтегрують діяльність його членів;

  усвідомлення жителями єдності і належності до співтовариства;

  можливість діяти на корпоративній основі для вирішення місцевих проблем.

В Україні вперше в офіційних документах термін територіальний колектив використано в Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом України „Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”, укладеного 8 червня 1995 р. Стаття 47 договору визначила, що місцеве самоврядування – „це гарантоване державою право  територіальних колективів громадян та обраних ними органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати всі питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”. Там же зазначалося, що „первинними суб’єктами місцевого самоврядування є територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах),  селищах, містах”.

У Конституції України, прийнятій у 1996 р. територіальний колектив названо територіальною громадою.

Значний відрізок часу громадське самоврядування здійснювалося на основі звичаєвого права. Нинішня територіальна громада в Україні не є аналогом її історичного прообразу. Це одиниця, що створюється державою. На відміну від простої територіальної одиниці, поселення, населення якого має статус територіальної громади, наділяється певними правами. У першу чергу, це право на самоврядування.

Законодавством України закріплені такі основні ознаки територіального колективу:

1.      Територіальний – спільне проживання осіб, які входять у громаду на певній території;

2.      Інтегративна – територіальна громада виникає на основі об’єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст.1 ЗУ від 21.05.1997 р.)

3.      Інтелектуальна – в основі формування територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер системних індивідуально-територіальних зв’язків;

4.      Майнова – територіальна громада є суб’єктом права комунальної власності. Їй належить рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад – ч.1 ст. 142 Конституції України);

5.      Фіскальна – члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів ( ст. 67 Конституції України; ст. 4, 6, 15 ЗУ „Про систему оподаткування” від 25.06.1991 р. )

Становить практичний інтерес визначення ролі територіальної громади в реалізації так званих муніципальних прав особистості. Такі права виникають тільки у суб’єкта, який є членом територіального колективу, і реалізуються тільки в сфері місцевого самоврядування.

Муніципальні права особистості базуються на „тріаді інтересів”, які виникають у сфері місцевого самоврядування:

      інтереси території;

      інтереси територіальної громади;

      інтереси конкретної особи.

2. Види територіальних громад.

Видова характеристика громад має не тільки наукове, але й практичне значення. Кожний з видів територіальних громад має свої соціологічні, економічні культурологічні характеристики.

За дією механізмів захисту інтересів громадян як членів територіальних колективів розрізняють:

      Основні (місто, село, селище, район);

      Факультативні (мікрорайон, квартал, вулиця, будинок тощо).

Розходження між тими групами територіальних колективів полягає в тому, що органи самоврядування першої групи – місцеві ради, які засновують свою діяльність на широких повноваженнях, закріплених в чинних законах і носять обов’язків характер. Діяльність факультативних територіальних колективів є врегульованою законодавством України, зокрема, Законом України „Про органи самоорганізації населення” від 11.07.2001 р., Законом України „Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку” від 29.11.2001 р., іншими законодавчими актами,  проте вони носять факультативний, необов’язковий характер.

За просторовою межею діяльності територіальних колективів виділяють:

      Територіальні колективи в межах населеного пункту або базових, „природних” територій (місто, село, селище);

      Територіальні колективи в межах адміністративно-територіального колективу, „штучних” територій (райони, області, АР Крим);

      Територіальні колективи в межах великих економічних районів.

Конституція України (ч.1, ст.140 ) і профільне законодавство України про місцеве самоврядування закріплює таку систему територіальних колективів:

      територіальна громада села або добровільне об’єднання  в сільську громаду мешканців кількох сіл;

      територіальна громада селища;

      територіальна громада міста.

3. Правовий статус територіальних громад.

Правовий статус територіальної громади визначений Конституцією України, Законом України „Про місцеве самоврядування”, Цивільним кодексом України, іншими нормативними актами..

Територіальній громаді надається статус юридичної особи.  Вона виступає як:

1.      Суб’єкт цивільно-правових відносин. Відповідно до цього компетенцією територіальної громади є:

      створення юридичних осіб публічного права – комунальних підприємств, навчальних закладів тощо;

      створення юридичних осіб приватного права – підприємницьких товариств тощо;

      здійснення господарських операцій;

      майнові відносини;

      входження у зобов’язання (територіальні громади відповідають за своїми зобов’язаннями своїм майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернене стягнення);

      ведення процесів;

      стягнення зборів зі своїх членів для задоволення суспільних потреб.

2.      Суб’єкт бюджетного процесу з такими повноваженнями:

                  формування власного бюджету;

                  створення позабюджетних, валютних, страхових, резервних і інших цільових фондів грошових ресурсів;

3.      Суб’єкт підприємницької діяльності у сфері надання суспільних послуг:

      створення підприємств комунальної власності;

      спільна діяльність з іншими суб’єктами підприємницької діяльності на правах сумісної оперативної діяльності або отримання доходу у вигляді дивідендів.

4.      Суб’єкт фінансово-кредитних відносин:

      розміщення місцевих позик;

      отримання кредитів в банківських установах;

      створення комунальних банків, трастових, страхових товариств;

      гарантування кредитів.

4. Функції і повноваження територіальних громад.

Територіальна громада виконує важливі суспільні функції, забезпечує реалізацію основних соціально-економічних прав громадян, є інструментом залучення їх до управління суспільством та його економікою.

Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами дуже широкий. Систему функцій територіальних громад функції аналогічні функціям держави та функції, які властиві виключно або переважно суб’єктам місцевого самоврядування.

Так, до першої групи функцій можна віднести:

1.      Політичну функцію – виявляється в забезпеченні реалізації громадянами конституційного права брати участь в державних і суспільних справах. До відання самоврядування відносяться лише ті функції, які держава може делегувати без загрози політичної єдності держави.

2.      Економічну – спрямована на створення локального сектору економіки. Полягає у вирішенні економічних питань місцевого значення, у т.ч. у виконанні програм соціально-економічного розвитку; управлінні комунальної власності, місцевих фінансів тощо;

3.      Соціально-культурну – вирішення соціально-культурних питань місцевого значення. До відання місцевого самоврядування віднесено управління установами освіти, охорони здоров’я, культури, які належать територіальному колективу.

4.      Екологічну – створення місцевих програм а також участь у загальнодержавних і регіональних програмах охорони навколишнього середовища (ст. 9 ЗУ „Про охорону навколишнього середовища” від 25.06.1991 р.)

Специфічні функції територіальної громади в свою чергу можна класифікувати таким чином:

1.            За рівнями управління:

  Регіонального значення „територіальний колектив – територіальний колектив”;

  Національного значення „територіальний колектив – держава”.

  Міжнародного значення „територіальний колектив – аналогічні інститути зарубіжних країн”.

2.            За об’єктами зовнішньої діяльності територіального колективу:

            Зовнішньополітична функція – формування асоційованого рівня самоврядування ( районні , обласні ради, міжнародне співробітництво);

            Зовнішньоекономічна функція – укладання угод з економічних питань з партнерами, які територіально розміщені поза межами адміністративно-територіальної одиниці, створення спільних підприємств, вільних економічних зон тощо.

            Зовнішні соціально-культурні функції – реалізація соціокультурних проектів за участю представників різних територій (професійні і навчальні обміни, масовій та спеціалізований туризм, співробітництва учбових закладів).

            Зовнішні екологічні – реалізація міжтериторіальних екологічних проектів.

3.            В системі зв’язків „територіальний колектив – органи місцевого самоврядування”, „територіальний колектив – державні адміністрації” реалізуються:

            Контрольна функція – контроль за діяльністю рад з боку територіального колективу;

            Фінансово-бюджетна функція – наявність, володіння і вільне розпорядження територіальним колективом фінансовими ресурсами;

            Матеріально-технічна – управління об’єктами комунальної власності.

4.            В системі зв’язків „територіальний колектив – особа” і „територіальний колектив – органи самоорганізації населення” особливого значення набуває інформаційна функція, яка реалізується через розвиток муніципальної статистики, інформаційної служби і муніципального маркетингу.

ТЕМА 2.3. СУБ’ЄКТИ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ, ЇХ КОМПЕТЕНЦІЯ І ФОРМИ ЇХ ДІЯЛЬНОСТІ

1.      Моделі місцевого самоврядування.

2.      Побудова місцевого самоврядування в Україні.

3.      Форми діяльності територіальних громад.

4.      Представницькі органи місцевого самоврядування, депутати місцевих рад.

5.      Міський, сільський, селищний голова.

6.      Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад.

1. Моделі місцевого самоврядування.

Суб’єктами місцевого самоврядування є:

      територіальна громада;

      мер (голова);

      представницькі органи місцевого самоврядування (ради);

      виконавчі органи місцевого самоврядування.

Проблема побудови системи місцевого самоврядування у загальному вигляді зводиться до розподілу функцій і компетенції між суб’єктами місцевого самоврядування і не має однозначного вирішення.  Узагальнення світового досвіду  у вирішенні цієї дає можливість визначити декілька основних моделей місцевого самоврядування, які знайшли практичне втілення в різних країнах (таблиця 2).

Таблиця 2.

Моделі місцевого самоврядування.