Муніципальне управління

Процес законодавчого визначення місця органів регіонального управління і місцевого самоврядування в системі державного управління триває далі. З обранням нового Президента України у 2004 р. в системі центральних виконавчих органів з’явилася (і незабаром зникла) посада Віце-прем’єр-міністра  з питань адміністративної реформи. В українському уряді зразка 2006 року є посада Віце-прем’єр-міністра з регіональної політики, до компетенції якого зокрема належать питання місцевого самоврядування.

Основною ідеєю проекту  адміністративно-територіальної реформи, винесеної на широке обговорення суспільством, є не тільки географічні зміни в адміністративно-територіальному устрої України.

Слід чітко усвідомлювати наступне: зміна адміністративно-територіального устрою, зміна конфігурації органів місцевого самоврядування неодмінно призведе до зміни функцій і компетенції місцевих органів влади в сфері фінансів і власності. Саме цей факт є причиною жорсткого неприйняття реформи одними суб’єктами державного управління  і наполегливим прагненням інших втілити її. В рамках цього протистояння відбувається зокрема дискусія про посаду обласного голови, доцільності інституту місцевих державних адміністрацій на районному рівні, системи місцевого самоврядування в містах Київ і Севастополь тощо.

Ратифікація Європейської Хартії місцевого самоврядування Україною свідчить про наміри України формувати місцеве самоврядування за європейськими принципами.

Культурне різноманіття країн Європи і різний рівень економічного розвитку не дозволяє встановлювати загальні кількісні параметри для тих чи інших чинників розвитку муніципалітетів, тому основними політичними документами, на основі яких приймаються рішення, є хартії, в яких зафіксовані принципи політики в тій чи іншій галузі. До цих документів окрім Європейської Хартії місцевого самоврядування відносяться:

      Європейська хартія міст (1992 р.)

      Європейська декларація прав міст  (1992 р.)

      Хартія „Міста Європи на шляху до сталого розвитку” (Ольборгская хартія, 1994 р.)

3. Система місцевого самоврядування в Україні

Аналізуючи систему місцевого самоврядування в Україні треба  розрізняти систему місцевого самоврядування взагалі і систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста.

Система місцевого самоврядування як елемент державного будівництва – це системний комплекс, що включає до себе як системи місцевого самоврядування базових територій, так і районні і обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси базових територій.

Система місцевого самоврядування базової території – цілісне утворення, що характеризується єдністю і певною субординацією його основних елементів.

На рис.1 представлена система органів державного управління і місцевого самоврядування в Україні.

З рис.1 можна визначити особливі риси системи місцевого самоврядування України:

1.      Місцеве самоврядування присутнє як на базових територіях, так і на районному і обласному рівні.

2.      Всі без виключення органи місцевого самоврядування утворюються шляхом таємного голосування на основі прямого, загального, рівного, вільного виборчого права.

3.      Органи місцевого самоврядування  не мають  вертикального чи горизонтального підпорядкування. Вони є підзвітними перед своїми виборцями.

4.      В побудові системи місцевого самоврядування відсутній принцип розподілу влади (представницька і виконавча гілка).

5.      Органи місцевого самоврядування районного і обласного рівня не формують власні виконавчі органи.

Рис.1 Система місцевих органів влади в Україні.

4. Місцеве самоврядування і суб’єкти державного управління.

Одним з критеріїв демократизації державного управління є місце  самоврядування в системі державного будівництва.

Теоретичною концепцією побудови місцевого самоврядування в Україні є державницька теорія місцевого самоврядування. У відповідності до неї місцеве самоврядування розглядається як одна з форм децентралізації виконавчої державної влади.

Теорія державного управління розглядає дві форми децентралізації:

      Децентралізація демократична – передача частини державних справ на рівень населення базових територій і тих органів, які вони обирають ( англосаксонський або класичний тип);

      Децентралізація адміністративна – створення на місцях спеціальних представницьких органів, що утворюють так звану виконавчу вертикаль (французький або континентальний).

Національні системи місцевого самоврядування характеризуються певним балансом адміністративної і демократичної децентралізації. В українській системі місцевого самоврядування переважає адміністративна децентралізація.  У відповідності до цього будується система  зв’язків і взаємодій органів місцевого самоврядування з іншими суб’єктами  державного управління.

Перш за все треба зазначити, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Жоден з суб’єктів  державного управління не має права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені до їх компетенції.

Президент України. Для більш повного забезпечення реалізації повноважень Президентом України створено Адміністрацію Президента України, до складу якої зокрема входить Головне управління організації і кадрової роботи та взаємодії з регіонами. До основних завдань Адміністрації Президента, пов’язаних з сприянням розвитку місцевого самоврядування можна віднести:

      Сприяння Президентові України у забезпеченні узгодженого функціонування і взаємодії КМУ, центральних та місцевих органів влади;

      Забезпечення взаємодії Президента України з органами місцевого самоврядування та об’єднаннями громадян.

Крім Адміністрації Президента, до органів, що забезпечують діяльність Президента в сфері місцевого самоврядування належать: Національна рада з питань державного управління та місцевого самоврядування; Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України; Рада регіонів.

Національна рада з питань державного управління та місцевого самоврядування є консультативно-дорадчим органом, який утворюється при Президентові України. Основними завданнями Національної ради є розроблення і внесення пропозицій щодо:

      визначення пріоритетів та механізмів реалізації державної політики в сфері державотворення, місцевого самоврядування та регіонального розвитку, розробки відповідних політичних документів та нормативно-правових актів, а також інституційного, інформаційного та іншого забезпечення їх впровадження;

      комплексного проведення адміністративної, адміністративно-територіальної  реформи та реформи місцевого самоврядування;

      розвитку громадянського суспільства, форм безпосередньої демократії, вдосконалення системи взаємодії між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та іншими об’єднаннями, громадськими організаціями, підприємницькими структурами, забезпечення прозорості діяльності влади, залучення громадян, їх об’єднань до підготовки рішень загальнодержавного та місцевого значення,  оцінки ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

      подолання диспропорція у розвитку регіонів, сталого розвитку територій, стимулювання зміцнення їх економічного потенціалу та підвищення інвестиційної привабливості, удосконалення міжбюджетних відносин, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, удосконалення системи державних соціальних гарантій, адміністративних, управлінських та інших послуг населенню;

      впровадження кращого вітчизняного досвіду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку

Національна рада утворюється в складі Голови, заступників Голови, секретаря та членів Національної ради

Національну раду очолює Президент України. Він затверджує персональний склад ради та Положення про неї.. Секретарем Національної ради є за посадою один з перших заступників Державного секретаря України.

Взаємодія органів місцевого самоврядування з Верховною Радою. Для ефективної роботи Верховної Ради в сфері вирішення питань місцевого самоврядування створено відповідний комітет Верховної Ради. Його діяльність регламентується ЗУ „Про комітети Верховної Ради України” від 4 квітня 1995 р.

Певні повноваження щодо органів місцевого самоврядування має Рахункова палата, яка утворюється Верховною Радою у відповідності до ЗУ „Про Рахункову палату Верховної ради України” від 11.07.1996 р.  Одним із завдань Рахункової палати є організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України. Оскільки органи місцевого самоврядування є суб’єктами бюджетного процесу, то вони є підконтрольними Рахунковій палаті в сфері використання коштів державного бюджету, переданих органам місцевого самоврядування  на умовах кредиту, дотації, субсидії тощо.

Взаємодія органів місцевого самоврядування з управлінською вертикаллю.

Узгоджені дії органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій є запорукою сталого розвитку території. На даний момент серйозною проблемою є чітке законодавче розмежування компетенції органів місцевого управління. Її відсутність призводить до певного двовладдя і безвідповідальності на місцях.

Особливої уваги заслуговує питання делегування повноважень місцевих рад місцевим державним адміністраціям і навпаки.  Слід зазначити, що законодавче поле з цього питання не є досконалим. Так, не визначені умови делегування повноважень, порядку здійснення делегованих повноважень, порядку набрання чинності та введення в дію актів а також визначити систему контролю з питань делегованих повноважень. Є потреба і в законодавчому визначенні принципів делегування повноважень, в тому числі таких, як законність, субсидарність, добровільність, підконтрольність, підзвітність.

Найбільш дискусійним питанням в практиці формування системи місцевого управління є делегування повноважень районних, обласних рад відповідним державним адміністраціям..

Районні і обласні ради народних депутатів не утворюють власних виконавчих органів і тому вони змушені делегувати виконавчі повноваження місцевим державним адміністраціям. Перелік делегованих повноважень містить ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні”, ст. 44.

5. Місцеве самоврядування і територіальна автономія

Місцеве самоврядування не є єдиною формою децентралізації державної влади на місцях. У світовій практиці державного будівництва добре відомою є також територіальна автономія.

В світі є 12 унітарних держав, які мають автономні утворення. До них відноситься  Україна, до складу якої входить Автономна Республіка Крим.

В територіально-господарському плані АР Крим можна співставити з територією обласного масштабу. Проте статус автономії надає їй суттєві адміністративно-правові відмінності.

По-перше. Місцеве самоврядування є формою децентралізації лише виконавчої державної влади на рівень територіального колективу, а автономія – децентралізація як виконавчої, так і законодавчої влади.

По-друге. Територіальна автономія забезпечує реалізацію практично всіх функцій суб’єкта федерації, які на порушують унітарної природи держави; територія, в межах якої здійснюється місцеве самоврядування визначається державою, її межі і статус може бути зміненим без узгодження з населенням.

Автономізація території не заперечує розвиток в ній місцевого самоврядування на рівні базових територій.

ТЕМА 2.2. ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА В ПОЛІТИЧНІЙ СИСТЕМІ І СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.

1.      Поняття територіальна громада та її роль.

2.      Види територіальних громад.

3.      Правовий статус територіальної громади.

4.      Функції і повноваження територіальних громад.

1. Поняття територіальна громада та її роль.

Носієм місцевого самоврядування є колектив людей, об’єднаний за територіальною ознакою, тобто територіальний колектив (територіальна громада).

Донедавна таке поняття, як територіальний колектив, не досліджувалося в жодній із суспільствознавчих наук. Наука радянського будівництва розглядала систему рад як єдність органів державної влади, відносячи до них місцеві Ради народних депутатів. Радянська держава розглядалася як універсальна форма політичного об’єднання громадян в особі Рад, що нібито забезпечували реальну участь громадян  у державному управлінні як у центрі, так і на місцях.  В цій системі територіальний колектив як суб’єкт самоврядування виявився зайвим і недоречним.

Разом з тим у західній правовій і соціологічний доктрині приділялася серйозна увага дослідженню місцевих співтовариств. Це пояснювалось, насамперед, функціонуванням у капіталістичних державах системи місцевого самоврядування і зростанням ролі локальної демократії в європейських інтеграційних процесах.

У кожній країні є значні особливості в організації територіальних колективів. Територіальні колективи мають різні назви. В Італії, Бельгії, Швеції – це комуна, в Німеччині – община, у Франції – комуна, департамент, регіон, у Польщі – гміна.