Қазақстан Республикасындағы салық саясаты: басымдылықтары және механизмі

     Әлеуметтік  орталықсыздандыру қоғам ішінде әрбір топтың  әлеуметтік-экономикалық процесті жеке ұйымдастыруларын білдіреді. Мәселен, орта класс, жер иелері, жалдамалы жұмысшылар және т.б. Әлеуметтік орталықсыздандыруды басқаларға қарағанда тиімдірек деп бағалауға болады, өйткені ол еңбекті бөлу, айырбас прогресі және техниканың дамуы мүдделердің жіктелуін туындатады. Сондықтанда әлеуметтік орталықсыздандыру мәселесі бүгінгі күні өткір сезіліп тұр.

     Орталықсыздандырудың  әкімшілік және әлеуметтік астарларына назар аударған жағдайда өзіміздің және дүниежүзілік тәжірибелерге ғылыми талдау жасау арқылы мемлекеттік басқаруды демократияландыру мен реформалау барысында қате жіберіп алмау және басқалар жіберген қателерді қайталамау жағын жіті қарастырып, “жеті рет өлшеп, бір рет кесу” қағидасын ұстанғанымыз жөн. Олай болса, осындай талдаудың жүйелілігін қамтамасыз ету үшін жергілікті шаруашылық кешенінің этнографиялық (демографиялық), экологиялық, экономикалық, әлеуметтік және сапалық көрсеткіштерін біріктіре қарастырып, солардың қай жағы “ақсаңқырап” тұрғанын анықтап  алу шарт. Себебі, экономиканың ілгерілеуін дәлелдейтін көрсеткіштер сол аймақ халқының өмір сүру дәрежесінің өскендігін дәлелдей алмайтынын тәжірибеден жиі кездестіруге болады. Мәселен, 2001 жылғы көрсеткіштер бойынша жалпы ішкі өнімнің төрттен біріне шамаласы, ал өнеркәсіп өндірісінің 40 пайыздайы тек қана 2 облыстың (Атырау мен Қарағанды) үлесіне тиеді екен. Еліміз халқының 3 пайызы ғана тұратын Атырау облысы жан басына шаққандағы қосымша құн мөлшері жағынан бірінші орынды иеленеді. Енді осы облыстың әлеуметтік көрсеткіштеріне келсек – жағдай басқаша. Атап айтқанда, осыдан 2-3 жыл бұрынғы мәліметтер бойынша республикамыздағы кедейшілік индексі 28,1, Қызылорда облысында – 20,2, Ақтөбе облысында –22,5, Батыс Қазақстан облысында –23,9 болса, осы көрсеткіш Атырау облысында 34,0 болды.

     Бұдан шығатын қорытынды – басқарушылық және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру  шараларын жүзеге асырар алдында  әрбір әкімшілік-аумақтық аймақты (облыс, қала, аудан) кешенді түрде зерттеу міндетті іске айналуы керек. Бұндай зерттеудің мынадай бағыттарда жүзеге асырылғаны өте тиімді болар еді:

• сапалық көрсеткіштер арқылы (өмір сүру ортасы, оның сапасы, әлеуметтік климат және т.б.);
• экономикалық көрсеткіштер арқылы (табиғи, адами, қаржылық ресурстар, табыс мөлшері, кәсіпкерлік деңгейі, жұмыс орындары, экономика секторларының өзара байланысы мен оның деңгейі және т.б.);
• әлеуметтік-этнографиялық көрсеткіштер арқылы (тұрақты әлеуметтік қатынастар, өмір сүру келбеті, мәдени болмыс, демографиялық ахуал, табиғи-географиялық жағдайлар және т.б.);
• экологиялық көрсеткіштер арқылы (географиялық кеңістік сипаттары, антропогендік ықпал деңгейі, табиғи факторлардың себеп-салдары және т.б.).

     Осындай кешенді зерттеулердің  қорытындысын нақты шешімдер қабылдау үшін қолдану барысында тағы бір дүниежүзілік тәжірибеге сүйенбей болмайды. Ол тәжірибенің мәнісі мынада: экономикалық тоқырау орын алып отырған жағдайда, немесе шаруашылық жүргізудің бір моделінен оның екіншісіне көшу, реформалаудың күрделі мәселелерін шешу, транзиттік экономика жолдарына түсу жағдайларында аймақтық басқарудың (салалық) негізгі механизмдері орталықтандырылып, ұдайыөндіріс айналымына мемлекеттің араласуы күшее түседі. Экономиканың өсу қарқыны, жұмыссыздық пен инфляцияның төменгі деңгейі, макрокэономикалық тепе-теңдік пен саяси-әлеуметік тұрақтылық көрсеткіштері прогрестік бағыттың ұзақмерзімді баяндылығын сипаттайтын болса, онда орталықтандырылған және аумақтық басқаруды күшейтудің, сөйтіп, басқару жүйесін орталықсыздандырудың тиімді жолдарын анықтаудың пайдасына шешуге болады. Осы ретте бүгінгі Қазақстан жағдайына келетін болсақ, онда мынадай тұжырымдар жасауға болар еді.

     Соңғы кездегі жалпы ішкі өнімнің, өндіріс  пен ауыл шаруашылығы дамуы көрсеткіштерінің позитивтік өзгерістерін олардың экономикалық тоқырау жағдайындағы көрсеткіштермен салыстырылатынын ескеру қажет. Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру арқылы жетілдіру жолына көшу үшін экономиканың тоқырау кезеңінен біржола шығып, одан әрі қарқынды өсу кезеңінде болғаны шартты талап ретінде қарастырылуы керек.

     Екіншіден, демократияландырудың бүгінгі жағдайындағы барысын ескеретін болсақ, жергілікті (аумақтық) басқарудың барлық механизмдерін  тағайындалған емес, сайланған әкімдердің қолына беру үлкен саяси-экономикалық келеңсіздіктерге соқтыруы мүмкін. Өйткені, қазіргі сайлау-басқару мәдениетінің төмен деңгейі, саяси-әлеуметтік ахуалдың күрделілігі, халықтың өмір сүру деңгейінің сапалық көрсеткіштерінің төмендігі, саяси-әлеуметтік ахуалдың күрделілігі, халықтың өмір сүру деңгейінің сапалық көрсеткіштерінің төмендігі және басқа факторлардың сеперативтік көзқарас тудыруы, жергілікті тұрғындардың саяси атсалысқа түсіп, шаруашылық мәселелердің екінші деңгейге ысырып тастауы, ұлттық-рулық айтыс-тартыстардың  тууына себепкер болуы әбден мүмкін мәселелер. Әзірге бұған жол беруге болмайтынын көптеген зерттеулер дәлелдеп отыр. 

     Үшіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің  заңнамалық негізде қалыптасуы шарт. Ал ондай заң республикамызда  әлі талқылану үстінде. Ол қабылданған  күннің өзінде осы заңның жүзеге асырылу тәжірибесі қалыптасуы керек. Өйткені, ондай тәжірибені талдаудан шығатын қорытындылар мемлекеттік басқаруды жетілдіру негіздерінің бірі ретінде қарастырылуға тиіс. Бұған дәлел ретінде Ресейдегі губернаторлар сайлауы мен жергілікті басқару мәселелерін шешу практикасын алсақ та жеткілікті. Ол мынаны айқын көрсетіп береді: халықтың экономикалық белсенділігін арттыру механизмдерін іске байыпты түрде қоспай тұрып, олардың саяси белсенділігіне жол ашу, сөйтіп жергілікті өмір ағысын “саясаттандыру” ойдағыдай нәтиже бере бермейді екен; аймақаралық және бюджетаралық қатынастарды жетілдіре берудің заңнамалық астарлары анықталмағаннан кейін  жергілікті басшыларды тағайындау мен сайлаудың айырмашылығы айтарлықтай емес, сөйтіп сайлауларды ұйымдастыру, өткізу мен нәтижесін шығару мақсатына кеткен шығындар көп жағдайда өзін-өзі ақтамайды екен. Осы қоғамдық саяси тәжірибені Қазақстан жағдайында қайталаудың қандай пайдасы бар деген сұрақ туындауы әбден заңды болар еді.

     Енді  соңғы, төртінші, сөз мынаған тіркеледі: мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру арқылы жетілдірудің ұйымдастырушылық-құқықтық, экономикалық, әлеуметтік,  қаржылық және т.б. механизмдері бар екені белгілі. Олардың басымдылығы әр кезде әртүрлі болып келетіні заңдылық. Егер де қазіргі елімізде қалыптасқан басқару жүйесі мен саяси-әлеуметтік ахуалды ескеретін болсақ, онда жоғарыда аталғандардың ішінен қаржылық механизмдердің басымдылығын атап айтқан жөн. Бірақ бұл әдейі тоқталуды талап ететін мәселе.

     Конституцияда жергілікті мемлекеттік басқарумен (85 бап) қатар, жергілікті өзін - өзі басқаруда (89 бап) берілген. Жергілікті мемлекеттік басқаруға:

• жергілікті өкілетті органдар – облыстың, ауданның, қаланың маслихаты;
• жергілікті атқарушы органдар – облыстың, ауданның, қаланың, ауылдың әкімшіліктері жатады.

     2001 жылдың қаңтарында “Қазақстан  Республикасының жергілікті мемлекеттік  басқару туралы” Заңы қабылданды  /18/ . Жергілікті өзін - өзі басқару заңының жобасы болғанымен, ол жергілікті мемлекеттік басқару органдарының іс-әрекетін жетілдіріп, өкілеттіктірді толық ажыратып, бюджетаралық қарым-қатынасты тұтасымен шешіп болғаннан соң қабылданғаны тиімді деп ойлаймыз.  Егер осы заң, толық зерттерулер мен талдаулардан өтіп қабылданса, онда жергілікті шаруашылықты дамытуға оң әсерін тигізері анық.

     Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру ұлттық деңгейде басқару өкілеттілігін  жергілікті деңгейге беруді білдіреді. Әзірге жергілікті басқару толығымен  шешілмеген, барлық талаптарға толыққанды жауап бере алмайды. 1998 жылдың 30-шы қыркүйегінде Президент Н.Назарбаевтың халыққа жолдауында мемлекеттік құрылысты орталықсыздандыру бойынша нақты шараларды ұсына келіп былай деген еді: “біз барлық деңгейлердің жетекшілерін сайлаудың сатылы бағдарламасын жасақтауымыз керек. Бұл жерде кейбір мемлекеттерді басқарылмайтындай деңгейге жеткізген революциялық төңкеріске жол беруге болмайды. Жақын арада деңгейлері мен сатылары нақты анықталған бағдарлама дайындауға көшуге тиіспіз. Сондай-ақ, жергілікті өзін-өзі басқару үлгісі әлі де болса, нақты өмірден қашықта. Бізге осы тұсты да қайта қалыптастыруға тура келеді”. Осыған қарағанда мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру ұзақ әрі күрделі процесс, ол сатылар мен деңгейлерге бөлінетіні ақиқат. Дегенмен оның ұзақтығына және қиындығына қарамастан орталықсыздандырудың және жергілікті басқаруды жетілдірудің қажеттілігі дау тудырмайды.

     Орталықтандыру  мен орталықсыздандыру саяси  және әкімшілік ұйымдастырулардың  бірін-бірі жоққа шығарушы формалары  емес. Басқарудың барлық сфераларында орталықтандырудың да, орталықсыздандырудың да элементтері бар. Сол себепті жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асырудағы басты мәселе – нақты жағдайымызға бейімделген орталықсыздандыру мен орталықсыздандырудың  нақ ортасын табуымыз керек. Және оның ғылыми дәлелдемелері болуы шартты да /16/.

     Орталықсыздандыру түсінігінің әртүрлі анықтамасымен бірге  оның әртүрлі формаларының бар екенін жоғарыда атап өткенбіз. Қазақстан Республикасын Стратегиялық жоспарлау Агенттігінің мемлекеттік функцияларды орталықсыздандыру Концепциясының жобасында осы мемлекеттік функцияларды орталықсыздандырудың екі формасын бөліп көрсетеді: бөлшектеу және  деволюция /17/. Билікті бөлшектеу деп иерархиялық басқару жүйесінің күшін сақтай отырып, мемлекеттік биліктің басқару функцияларын осы жүйесі бойынша төменгі билік органдарына берумен байланысты процесті айтады. Оны «әкімшілік орталықсыздандыру» деп те атайды. Билікті бөлшектеу басқарудың әкімшілік астарына да қатысты және оның орталық және орталық емес басқару органдары арасында функцияларды иерархиялық бөлуді қайта қалыптастыру сияқты мақсаттары бар. Орталықсыздандыру саяси жағынан (саяси орталықсыздандыру) келсе, ол шешім қабылдау құқығын жергілікті басқару органдарына беруді білдіреді. Бұл құқықтық жүзеге асуы жергілікті басқарудың актісін білдіреді. Деволюция (міндеттерді табыстау) жергілікті өзін-өзі басқару органдарына шешім қабылдауға және дербес қаржылық, басқарушылық іс-әрекет жүргізуге құқық беруді білдіреді. Осылайша, орталықсыздандыру үрдісінің үш сатысын былай да сипаттауға болады.  

     Орталықсыздандыру  процесінің үш сатысы 

                                                                                                                   Автономия  
 

                                                                                                                  Агенттік 

                     Әкімшілік  

     3- сурет 

     Сонымен, жергілікті үкімет іс-әрекетінің дербестігін  қамтамасыз ететін шарттар қатарын  былай кескендеуге болады:

1. Саяси автономия, яғни мемлекеттің құрылымына тәуелсіз, жергілікті қауымдастықтың өкілетті органдарын тікелей жалпылама таңдау арқылы сайлау.  Атқарушы органды өздерінің сайлауы арқылы қалыптастырады, ол өзінің функциясын орындауда орталықтың тәуелсіз құқығына ие болуы мүмкін.
2. Құқықтық автономия – заңмен бекітілген және биліктің басқа деңгейлерімен табысталған өз өкілдіктерін дербес жүзеге асыру құқығы.
3. Әкімшілік автономия, билік деңгейлері тарапынан иерархиялық бағыныштылықтан еркін (демократиялық орталықтандыру қағидасынан бас тарту - төменгінің жоғары тұрған органға бағыныштылығы).
4. Қаржылық автономия – жергілікті мәселелер шешуге қажетті қаржы ресурстарының қолма-қолдығын және оларды пайдалану мүмкіндіктері мен олардың қозғалысын басқаруды (орналастыру, бөлу)  білдіреді.

     Деволюцияға Орталық және Шығыс Еуропа елдерінде  орталықсыздандыруды жүзеге асырудағы тәжірибелерін, әсіресе, Польшаны қарастыруға болады. Польша Республикасы орталық Еуропадағы әкімшілік-аумақтық бөлінісі екі сатылы жүйеден тұратын (воеводалар – 49, гминалар - 2468) унитарлы мемлекет. 1997 жылы қабылданған Конституциясына сәйкес басқару формасы жартылай президенттік (парламенттік-президенттік) республика болып табылады. Саяси тәртібі – демократия /18/. 1990 жылы «Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» Заң қабылданып, ол жергілікті билік органдарын рефоомаларудың алғашқы қадамы болды. Кейін 1997 жылы қабылданған Конституцияда жергілікті өзін-өз басқару органдары мемлекеттік билікті орталықсыздандыруды қамтамасыз етеді делінген. Онда жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі бірлігі муниципалитеттер деп бекітілген, дегенмен «Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» Заңда жергілікті өзін-өзі басқарудың басқа да аймақтың деңгейлері анықталған. Конституция мемлекеттік әкімшілік пен жергілікті өзін-өзі басқарудың арасындағы қарым-қатынасты реттейді. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары заңды тұлғалар болып табылады және меншік иесі болуға құқықтары бар. Жергілікті халықты коммуналдық қызмет түрлерімен толық қамтамасыз ету муниципалитеттерге жүктелген /19/.     
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2. ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАҒЫ  ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ  БАСҚАРУДЫҢ ҚЫЗМЕТ  ЕТУІНІҢ ҚАРЖЫЛЫҚ-ЭКОНОМИКАЛЫҚ НЕГІЗДЕРІНІҢ ҚАЛЫПТАСУЫНЫҢ  БАҒЫТТАРЫН ТАЛДАУ