Қазақстан Республикасындағы салық саясаты: басымдылықтары және механизмі

3. Жергілікті  өзін өзі басқарудың экономикалық негізін  қалыптастырудағы мемлекет ролі         

     Жергілікті  өзін өзі басқаруды жүзеге асыру  үшін билікті орталықсыздандыру  бағыттарын құрайтын және жергілікті мәндегі мәселелерді жергілікті өзін өзі басқару органдарының дербес шешуге мүмкіндігін қамтамассыз  ететін сәйкес экономикалық шарттар туғызу қажет. Бұл мақсаттарға жету жергілікті өзін өзі басқару органдарына сәйкес экономикалық және қаржылық негізін бекітуге мүмкіндік береді.

     2001 жылы 23 қаңтарда жарық көрген  «ҚР-дағы жергілікті мемлекеттік  басқару туралы» ҚР-ның Заңының  3 бабына сай, жергілікті мемлекеттік басқарудың экономикалық және қаржылық негізін мыналар құрады:

     - жергілікті бюджет;

     - коммуналды заңды тұлғаларға  бекітілген мүлік;

     - ҚР-ның заңдарына сай коммуналды  меншік иелігіндегі басқа мүліктер.

     Жергілікті  бюджет жергілікті мемлекеттік басқару қызметінің қаржылық негізі ретінде алдыңғы бөлімдерде қарастырылды.

     ҚР-ның  Азаматтық кодексінің 192 бабына сай, коммуналды меншік жергілікті қазынадан  және заң актілеріне сай коммуналды заңды тұлғаларға бекітілген мүліктен тұрады. Жергілікті бюджет құралдары және басқа коммуналды мүліктер жергілікті қазынаны құрайды [41].

     Жалпы мемлекеттік меншікті республикалық  және жергілікті бөлу 1999 жылы басталды. Үкіметпен республикалық меншік иелігінде қалаиын және коммуналды меншікке берілетін шаруашылық етуші серіктестіктердегі акциялардың мемлекеттік пакеттер тізімі бекітілді.

     Республикалық меншікке «ұлттық компаниялар», «көгілдір  фишкалар», жекешелендірудің ірі обьектілерінің экономикалық дамуы үшін маңызды  орын алатын кейбір басқа обьектілердің акцияларының мемлекеттік пакетері жатады. Коммуналды меншікке әлеуметтік сала обьектілері (мектеп, балабақша), барлық инфрақұрылым, оның ішінде энергия,- газ- және жылумен қамтитын ұйымдар беріледі. Нәтижесінде мемлекеттік  кәсіпорындардың 80 % жуығы биліктің жергілікті органдарына берілді.

     Коммуналды  меншік халықтың байлығы блып табылады. оның құрамына жергілікті мемелекетік  бсқару органдарының мүліктері, жергілікті бюджет құралдары, жергілікті бюджеттен  тыс және валюталық қорлар, тұрғын үй қоры, территория халқына қызмет көрсететін инфрақұрылымдар мен басқа обьектілер кіреді. Коммуналды меншікте жер учаскелері, тау жыныстар, бағалы қағазадр, кәсіпорындар, басқа шаруашылық етуші кешендер, денсаулық сақтау, халыққы білім беру, мәдениет мекемелері блуы мүмкін.

     Жергілікті  мемелекеттік басқарудың өклді органы берлген территория халқының коммуналды – тұрмыстық және әлеуметтік –  мәдени қажеттіліктерін қанағаттандыру мен жергілікті шаруашылық қызмет ету  үшін маңызды орын алатын кәсіпорын  немесе ұйымдардың, олардың құрылымдық бөлімшелерінің коммуналды меншігіне беру немесе сату туралы ұсыныстар енгізуге құқылы.

     Беру  тәртібі, сату – сатып алу тәртібі, сонымен қатар коммуналды меншікке берілетін мемлекеттік мүліктер тізімі, қарастыру кезінде туындайтын дауларды шешу тәртібі ҚР-ның Үкіметімен және Парламентімен анықталынады.

     Жергілікті  өзін өзі басқарудың экономикалық негізін  табиғи ресурстар құруы керек: жер, оның кен орындары, су, орман, өсімдік  және жануарлар әлемі. Жергілікті өзін өзі басқарудың маңызды факторы жергілікті өзін өзі басқарудың табыс алу және сәйкес территорияның халқының қажеттіліктерін қанағаттандыратын көз болатын, сонымен қатар оның негізінде жергілікті шаруашылықта қызмет ететін коммуналды (муниципалды) меншік болып табылады.

     Экономикалық негіздер жергілікті өзін өзі басқарудың шаруашылқ ету дербестігін қамтамассыз етеді, халық қажеттіліктерін қанағаттандыру үшін қызмет етеді, олардың өмір сүруі үшін жағдайлар туғызады.

     Шетелдік  және отандық авторлардың еңбектеріне  сүйене, муниципалды меншіктің құрамын анықтауға болады. Әрекет етуші заңдылыққа сай, муниципалды меншік құрамына кіреді:

• жергілікті бюджет құралдары;
• муниципалды бюджеттен тыс қорлар;
• жергілікті өзін өзі басқару органдарының мүлкі;
• муниципалды унитарлы кәсіпорындар мен муниципалыд ұйымдар, оның ішінде муниципалды мекемелер (білім беру, мәдениет, спорт т.б.);
• муниципалды тұрғын үй қоры;
• муниципалды тұрғын үй емес мекемелері;
• муниципалды жерлер және муниципалды меншік иелігіндегі басқа табиғи ресурстар;
• муниципалды банктер мен басқа қаржылық  - несиелік ұйымдар;
• басқа жылжымайтын және жылжитын муниципалды мүліктер.

     Сонымен қатар муниципалды меншік құрамына жергілікті қажеттіліктерді қанағаттандыру үшін қызмет етуі керек шығынды және төмен рентабельді кәсіпорындарға қызмет көрсететін жою және жөндеу – құрылыс кәсіпорындары да кіруі қажет. Мұндай меншікке әлеуметтік салада қызмет етудің коммерциялық емес түрлерінде жұмыс істейтін кәсіпорындар, ұйымдар мен мекемелерді жатқызуға болады. Муниципалды меншік құқы келесідей берілуі мүмкін:

• мемлекеттік меншікті шектеу нәтижесінде;
• жаңа заттарды дайындау жолымен;
• бар муниципалды меншікті пайдалану нәтижесінде түсімдер алу жолымен;
• сату – сатып алу, айырбас, сыйлау немесе осы мүлікке қатысты келісім шарттар негізінде;
• завещание немессе заңға сай мұрагерлік бойынша;
• сот шешімі бойынша;
• бекітілген тәртіппен.

     Биліктің  жергілікті органдарының меншігін немесе муниципалды кәсіпорынның секторын басқару әртүрлі әкімшілік және заң нысандарында жүзеге асырылады. әртүрлі елде бұған қатасты өздерінің  ерекшеліктері бар. Муниципалыд кәсіпорындар ішінде екі негізгі топты нақты бөлуге болады: 1) биліктің жергілікті органдарымен қатаң бақылаудағы тікелей басқару кәсіпорындары мен 2) бақылаудың бір бөлігі жергілікті биліктермен басқа жеке немес звңды тұлғаларға берілетін, реттелген (делегирленген) басқарудағы кәсіпорын. Тікелей басқарудағы муниципалды кәсіпорын муницмпалды қызметтерді басқарудың ескі әрі дәстүрлі нысаны болып табылады. олардың мәні әкімшілік қызмет көрсетуде әлі де маңызды болып отыр (өрт сөндіру, жерлеу қызметі, жолдарды жөндеу, азаматтық жағдай актілерін тіркеу, архив пен кітапханаларды қамсыздандыру, әлеуметтік көмек қызметтері)  тікелей бсқарудағы өнеркәсіп және сауда инфрақұрылымы саласындағы кәсіпорындар сирек кездеседі. Қорытындылай келсек,  мемлекеттік биліктің жергілікті өзін өзі басқару органдарын қаржылық – экономикалық негізбен қамтамассыз ету мақсатында келесілер қажет:

• мемлекеттік меншік бьектісін муниципалды меншікке беру тәртібін заңмен реттеу;
• берілген органдарға заңмен бекітілген жеке мемлекеттік өкілеттіліктерді жүзеге асыру үшін оларға қажетті материалдық және қаржылық құралдарды жергілікті өзін өзі басқару органдарына беру;
• мемлекеттік минималды әлеуметтік стандарттарды әзірлеу және бекіту;
• республикалық бюджет пен жергілікті қоғамдастық бюджеттері арасындағы қатынастарды реттеу;
• минималды қамтамассыз етілу нормативтері негізінде минималды жергілікті бюджеттің тепе – теңдігін қамтамассыз ету;
• жергілікті өзін өзі басқарудың қаржылық дербестігінің кепілділігін қамтамассыз ету;
• мемлекеттік билік органдарымен қабылданған шешімдер нәтижесінде туындайтын қосымша шығындарды жергілікті өзін өзі басқаруға төлеп беру;

     Қазақстанда жергілікті мемлекеттік басқару  мен өзін - өзі басқарудың өзара  қарым-қатынастары ерекше көңіл  аудартады. Бұл мынадай факторлармен белгілі. Жергілікті өзін - өзі басқарудың Еуропалық Хартиясы (1985ж.) жергілікті өзін - өзі басқару қағидасын заңда мемлекеттік билікті бөлшектеу мен орталықсыздандыру шарты ретінде бекітуді міндеттейді [31].

     Қазақстан Республикасының Конституциясы (89 бап) жергілікті өзін - өзі басқаруды жергілікті деңгейдегі мәселелерді халықтың өз бетімен шешуін қамтамасыз етеді деп таниды. Сондай-ақ, Конституцияда халық мемлекеттік биліктің нағыз көзі деген идея бекітілген [32].  Қазақстанның Үкіметі және орталық атқарушы органдары өздерінің мүмкіндіктерінің барлық деңгейлерді басқаруға шектеулі екендіктерін біледі және аймақтық саясаттың Концепциясына (ҚР-ң Министрлер Кабинетімен бектілген, 1996ж.) сәйкес жергілікті органдарға биліктің бір бөлігін беруге әзір.

     Мемлекеттік және муниципалды басқару құрылыстарының алуан түрлілігіне қарамастан жергілікті өзін - өзі басқарудың даму тұрақты  екі концепциясына бағытталады. Олар тек қана тәжірибемен, дәстүрмен, мәдениетпен ғана емес, сондай-ақ, құқықтық жүйеменде қалыптасқан. Мысалы, АҚШ-та   жергілікті өзін - өзі басқару орталық штат пен федералды органдарға қарсы пайда болса, ал Ұлыбританияда муниципалды билік дербес ішкі басқарудың жеңілдіктері ізінде пайда болды.

     Функционалды-догматикалық концепция берілген функцияларды құқықтық орындаумен негізделеді. Мысалы, басшы мен орындаушы іс-әрекеті әкімшілік қызметте қойылған талаптарды орындаумен шектеледі. Жергілікті  өзін - өзі басқарудың  институтционалдық белгілері Еуропалық Хартияның жергілікті  өзін - өзі басқаруында көрсетілген. Ең алдымен бұл құжатта өзін - өзі басқарудың жергілікті органдарының қалыптасуы мен дамуы тәжірибесін есепке ала отырып, өзін - өзі басқарудың қажеттігін сезініп қана қоймай, Конституцияда муниципалды билікті заңды түрде бекітудің керектігіне ерекше көңіл бөледі.

     Мысалы, Жапонияның Конституциясы бойынша  және жергілікті өзін - өзі басқару  Заңында (96-100 баптар) жергілікті жиналыс:

1. нормативті актілер қабылдайды;
2. жергілікті бюджетті бекітеді;
3. жергілікті салықтарды, айыппұлдарды бекітеді;
4. шаруашылық келісім шарттар жасайды;
5. муниципалды кәсіпорындарды басқару мәселелері шешеді;
6. жергілікті атқарушы органдардың іс-әрекетіне тексеру жүргізеді;

     г) жергілікті өзін - өзі басқару органдарының өкілеттігімен өлшенетін     

         аймақтың дәстүрлі мәдениетін, тарихи, экономикалық мүмкіндіктерін    

         есепке алатын  жергілікті өзін - өзі басқарудың әралуандығы. 

     Осылайша,  жергілікті өзін - өзі басқарудың институтционалдық  белгілері Қазақстанның  Конституциясымен қамтамасыз  етіледі. Адам құқығы мен оның еркіндігін қамтамасыз ету және азаматтарды жергілікті өзін-өзі басқару органдарына жұмысқа  тарту, өкілетті орган мүшелерін сайлау процесінде тікелей еркін білдіру формасымен кепілдендіріледі және өзін-өзі басқарудың атқарушы органдарымен жергілікті қоғамдастық тарапынан бақылауда болады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың ерекшелігіне көптеген зерттеушілер көңіл бөлген. Мәселен, конституциялық және муниципалды нормаларға талдау жасау жергілікті қоғамдастықтың жергілікті жарияланған корпорациясы ретінде шығады деп айтуға негіз береді. Халық пен мемлекет арасында байланыстырушы звено болып табылады. Бұл жағдай  мемлекеттік билік органдарын азаматарға тек қана сайлау құқына  кепілдеме беріп қоймай, жергілікті өзін - өзі басқару органдарын құруға жағдай туғызуға мәжбүр етеді. Оларға:

1. қауымның аумағын;
2. сайлауды ұйымдастыру тәртібі мен жүргізілуін;
3. жергілікті өзін - өзі басқару органдарының сайлау мерзімі мен іс-әрекеттерін жатқызуға болады.  

     Сондай-ақ, муниципалды тәжірибе де мемлекеттің  жеке өкілеттіктерін  жергілікті өзін - өзі басқару органдарына  беру кезінде қажетті қаржылық және басқада  құралдарды беру кездеседі. Өкілеттіктерді бөлу екі формада жүзеге асады: 1) өкілеттерді беру – беріліп отырған өкілеттік оның құзіретіне енгізілетін, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өкілеттігін реттеу тәсілі; 2) өкілеттіктерді табыстау - жергілікті өзін-өзі басқару органдарына мемлекеттік органның өзінің құзіретіндегі өкілеттіктерді бір рет белгілі мерзімге немесе мерзімсіз уақытқа беруі. Сонымен, мемлекеттік билік өзін - өзі басқаруды жергілікті қоғамдастықтың үстінен қарайтынын мойындайды және муниципалды құқықтың көзі ретінде жарғыны да растайды. Жергілікті өзін-өзі басқару заң шеңберінде белгіленген еркіндікке ие.  Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дербестігіне негіздеме беруде ең алдымен қалалық және ауылдық өзін-өзі басқаруды жүргізу заң шеңберінде нақтыланады. Олай болмайынша, аталған еркіндік тек мына жағдайларда көрінеді: