Формирование и использование средств местного бюджета (на примере бюджета города Ханты-Мансийска)

Политической стабильности нет в силу того, что распределение  расходных полномочий, доходных источников и финансовой помощи недостаточно «прозрачно», не имеет четкой законодательной базы, подвержено лоббированию и неформальным согласованиям.

Поэтому, важно разграничить проблемы экономики страны, которые  распространяются на все города и регионы, и специфические проблемы конкретной территории, которые обусловлены внутренними местными причинами. Муниципальные образования могут и должны использовать местные тенденции и процессы, позволяющие им противостоять общей негативной ситуации.

За разнообразными действиями органов местного самоуправления в разных регионах страны стоит нечто общее, связанное с повышением доходности территории.

Величина дохода местного самоуправления зависит от двух факторов: доходов, полученных с самой территории, и распределения налогов по бюджетам разных уровней. Доходность территории далеко не исчерпывается размерами наполнения бюджета. Кроме того, величина бюджета определяется и разными затратами, которые вынуждены делать жители территории, предприятия и муниципалитет в разных территориях в зависимости от климатических, социальных, политических и других условий.

Проведенный анализ структуры  доходной части бюджета города Ханты-Мансийска  за период 2008-2010 годы показал: основным источником поступления средств  в бюджет города являются безвозмездные  поступления, на их долю приходится около 55% всех доходов. Оставшиеся 45% - собственно доходы бюджета. Этот факт говорит о том, что бюджет города Ханты-Мансийска характеризуется высокой степенью дотационности и зависимостью от поступлений из вышестоящих бюджетов.

Одна из существенных проблем формирования средств бюджета города заключается в том, что поступления местных налогов в бюджет города Ханты-Мансийска находятся на достаточно низком уровне. Главная причина это неактуальность и отсутствие наполняемости налоговой базы по налогу в налоговых органах, несвоевременное получение налогоплательщиками уведомлений по налогам на землю. Что касается налога на имущество физических лиц, то инвентаризационная стоимость тех зданий и сооружений, которые не проходили переоценку, достаточно низкая. Последняя  сплошная переоценка состоялась в 1998 году, в связи с этим сумма поступлений налога на имущество физических лиц в городской бюджет невелика.  Для решения существующих проблем органами местного самоуправления проводится ряд мероприятий.   Ведется работа по снижению задолженности в бюджет юридическими и физическими лицами. Подготовлены и направлены письма-запросы организациям-должникам с требованием сообщить о принятых мерах по снижению задолженности с установлением срока погашения имеющейся задолженности. Постоянно ведется разъяснительная работа с населением по правильности заполнения платежных документов на перечисление налогов. 

Однако дальнейшее повышение  местных налогов, сборов и акцизов не приведет к улучшению экономической ситуации, поскольку увеличение налогового бремени снижает привлекательность территории для бизнеса и, как правило, в кризисных ситуациях не приносит увеличения поступлений в бюджет.

Основной сбор в доходности территории происходит в важнейших для местного самоуправления налогах и арендных платежах. Доход от недвижимости в местные бюджеты совершенно недостаточен. При этом, в западной системе налогообложения (в частности, американской) именно этот вид дохода является главным для территории источником поступлений.

Для повышения доходности бюджета города Ханты-Мансийска необходимо вплотную заняться повышением собственной налогооблагаемой базы, путем привлечения налогоплательщиков на территорию города. Это особенно касается тех налогоплательщиков, которые выполняют муниципальные заказы администрации территории на очень большие суммы, таких как обеспечивающих доставку горюче-смазочных и строительных материалов, осуществляющих строительно-монтажные работы. Также необходимо разместить на территории района и зарегистрировать дирекции по обустройству крупнейших нефтяных месторождений и разработок, привлечь надежных и крупных инвесторов. На сегодняшний же день указанные выше предприятия, выполняющие муниципальные заказы и дирекции месторождений зарегистрированы и расположены в других городах, как округа, так и России, и соответственно налоги от их деятельности поступают в другие бюджеты. А реализация данного предложения могла бы дополнительно принести в бюджет около 30 млн.рублей. Тем более, что размещение и регистрация данных предприятий повлекло бы за собой инвестиции не только в сами месторождения, но и в благоустройство территории города, его социальной сферы.

Также, необходимо размещать  муниципальные заказы администрации города Ханты-Мансийска только на конкурсной основе, а при торгах добиваться минимальных цен на товары и услуги, выполненные работы, и при этом выбирать только те предприятия, которые могут обеспечить наилучшее качество. На сегодняшний же день, муниципальные заказы размещаются без всякого конкурса, что естественно приводит к увеличению расходов бюджета.

Важнейшей сферой экономики  муниципального образования в рыночной системе является недвижимость. С  точки зрения повышения доходности территории основные усилия должны быть направлены на либерализацию рынков недвижимости, наращивание ее ценности, интенсификацию общего объема сделок, а как следствие – увеличение поступлений в бюджет территории.

Дополнительными мерами в этом направлении может быть продуманная и взвешенная приватизация, направленная на передачу предприятий в руки эффективного собственника, на увеличение емкости рынков недвижимости и ценных бумаг.

Важное значение в  действиях по повышению доходности муниципальных образований должна занимать финансовая деятельность, включая:

• получение кредитов под гарантии администрации муниципального образования, в том числе на развитие инфраструктуры;
• развитие ипотеки;
• организация муниципальных займов;
• разработка и внедрение финансовых схем аккумуляции бюджетных средств, размещенных в банках.

Важный канал доходности составляют доходы юридических и  физических лиц.

Еще недавно считалось, что костяк экономики территории составляет промышленность, в первую очередь крупные базовые предприятия. Нынешний период показал, что на территориях, то есть городах и районах, происходят важные процессы перераспределения экономического потенциала. Идет процесс перереструктуризации экономики. Рабочие места из промышленного производства «перекочевывают» в новые сферы занятости торгового бизнеса, сферы услуг, финансовые учреждения. Однако повышение доходности территории лежит в рамках эффективного управления занятостью, процессом перетекания рабочих мест из стагнирующих сфер деятельности в новые развивающиеся сферы. Сфера торгового бизнеса сегодня дает выжить очень многим и многим людям. Данная ситуация характерна и для Ханты-Мансийска. Поэтому, каким бы малопривлекательным ни казался этот сектор экономики, он является жизненно важным для благополучия жителей. В связи с этим необходимо не подавлять этот сектор занятости, а создавать условия для включения его в цивилизованные рамки. Этот вид деятельности может приносить устойчивый доход людям, а, следовательно, и бюджету города.

В настоящее время  большинство муниципальных образований  не имеет одного единственного пути развития, равного по мощности промышленному развитию в период до 2011 года. Поэтому, основной упор должен быть сделан на разнообразие деятельности во всех возможных сферах и отраслях, на развитие частного предпринимательства. Действия в рамках подобной программы «малых альтернатив» могут касаться любых сфер, при этом главным принципом должна стать ориентация на частные инициативы и частные капиталы, а не на государственные источники финансирования.

Поддержание убыточных  предприятий в нынешних условиях становления рыночных отношений представляется неперспективным и неэффективным с точки зрения деятельности муниципалитета по обеспечению доходов местного самоуправления. Во всех случаях администрация должна поддерживать стагнирующие предприятия, прежде всего не финансовыми, а организационными и правовыми действиями, совместно рассматривать бизнес-планы предприятий для адресной конструктивной поддержки. Для некоторых предприятий возможна выдача муниципального заказа (даже на льготных условиях), обеспеченного бюджетными средствами, если продукция этих предприятий может быть использована с выгодой для обеспечения потребностей территории.

Привлечение внешних  инвестиций в экономику территории является стратегическим стержнем повышения доходности территории. Администрации территорий необходимо строить свое отношение к привлечению инвестиций как к важнейшему каналу повышения доходности территории по следующим направлениям:

Первое направление  – создание на территории привлекательного инвестиционного климата именно для инвесторов, а не для решения собственных проблем.

Одно из самых распространенных действий в этом направлении –  освобождение инвесторов от части налогов. Очевидно, на какой-то период времени местный бюджет теряет средства, но важно, что в этот же период идет создание дополнительных рабочих мест, наращивание объемов выпуска продукции, и тем самым, активизация хозяйственной деятельности. После завершения срока окупаемости инвестиционных вложений, налоговые льготы перестают действовать и в бюджеты начинают поступать налоги. В особо депрессивных районах администрация на какой-то период может компенсировать некоторые налоги, уплачиваемые и в федеральный бюджет, также освобождаются от части налогов доходы банков, направляемые на прямые инвестиции, и затраты фирм на маркетинг.

Второе направление  – отказ от навязывания инвесторам видов деятельности и объектов инвестирования. Администрация может иметь собственные планы по развитию территории. Однако инвесторы имеют свои интересы, особенно в таких странах как Россия, с повышенным инвестиционным риском и слабым развитием инфраструктуры. Только полная либеральность по отношению к инвесторам в выборе его объекта инвестирования при соблюдении законодательства обеспечивает повышение привлекательности района для инвесторов.

Третье направление  – инвестиционный маркетинг. Сами собой  инвесторы не приходят. Их должен кто-то привести. Наиболее эффективный путь для этого – создание на территории муниципального образования специальной технологической системы и службы привлечения инвестиций, которая будет информировать потенциальных инвесторов о привлекательности территории и объектах инвестирования. Так, например, привлекательность территории города в неосвоенности его рыбных запасов, ягод, кедровых орех, грибов, прекрасной лесной зоны, которая может послужить для создания домов отдыха, спортивных баз и т.д.

Необходимо отметить, что администрацией уже многое сделано  в этом направлении, создан инвестиционный фонд. Так, для возрождения в окружном центре рыбоконсервного комбината закуплены 9 вагонов-рефрижераторов, которые будут размещены в селах для приема рыбы. Принято решение о создании научно-производственного комплекса в поселке Шапша, в состав которого войдут мини-цех по переработке рыбы, цех по переработке дикоросов и лекарственного сырья, цеха по выделке кож и мехов. На эти цели из бюджета выделено 3 млн.рублей. Принято решение распространить действия инвестиционного фонда и на другие предприятия отраслей народного хозяйства, независимо от форм собственности, лишь бы они доказывали свою эффективность. Будут создаваться и новые предприятия, и восстанавливаться старые.

Для становления местного самоуправления и обретения ими  финансовой самостоятельности необходимо также получить право не только самостоятельно формировать муниципальные бюджеты, но и распоряжаться ими, поскольку на местном уровне цикличность поступления доходов и осуществления расходов из бюджетов различна. Нередки периоды, когда денег в бюджете нет, и необходимо брать кредиты, или, наоборот, появляются свободные бюджетные средства. Эффективность использования свободных ресурсов и эффективность использования кредитов во многом зависит от того, в какой финансово-кредитной системе данный бюджет находится. Опыт муниципальной деятельности в этом вопросе показывает необходимость создания собственной финансово-кредитной системы на муниципальном уровне. Одним из главных инструментов этой финансово-кредитной системы должно стать создание и развитие сети муниципальных банков. Тем более, если обратиться к истории, опыту работы земских, городских банков в начале века, то можно увидеть, что это была одна из самых крепких финансовых систем.

Для совершенствования  формирования местного бюджета, в том  числе и бюджета города Ханты-Мансийска, необходимо отойти от практики использования среднедушевых минимальных показателей, так как в северных регионах он намного больше, в этих же регионах сравнительно выше и душевые бюджетные расходы. Так, при формировании бюджета города использовался среднедушевой показатель бюджетной обеспеченности, а так как население невелико, то и бюджет меньше некуда. Естественно, что если не учитывать указанных обязательств, то территории с ограниченным сроком навигации, то есть с ограниченными сроками завоза продукции, топлива и продовольствия, да к тому же не имеющих хорошей транспортной связи (железной дороги) при значительной отдаленности от центральных областей, районов и городов России и вынужденные нести более высокие затраты в связи с длительным отопительным сезоном, заведомо ставятся в неравные условия с большинством регионов России.

Как сообщалось выше, из общих расходов бюджетов всех уровней  на местные бюджеты сегодня приходится 35% всех расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. Поэтому, необходимо для сокращения данных расходов приводить в действие реформу жилищно-коммунального хозяйства, что должно привести к экономии топлива и электроэнергии, и соответственно сократить расходы бюджета на возмещение убытков коммунального хозяйства.

В основе решения проблемы создания нормальных финансовых основ  местного самоуправления должно лежать не перераспределение бюджетных доходов, а разграничение доходов в соответствии с теми объективными полномочиями, которые каждый орган имеет. Реализация такого подхода, конечно, требует большой работы: определения самих полномочий, установление уровней взаимодействия, поиска источников финансирования. Но эту работу делать надо.